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BOT项目中的公众参与机制研究
作者:佚名  来源:不详  发布时间:2009-12-27 21:50:27  发布人:lsy1chj2wdh3

[摘要] 本文首先剖析了BOT项目公众参与的内涵,然后分析了公众参与BOT项目建设的必要性,在此基础上,提出了完善我国BOT项目公众参与机制的五个建议:项目信息公开;搭建公众参与平台;参与式评价;确定公众参与的法律地位;准确把握公众参与结果。
  [关键词] BOT公众参与机制
  BOT(Build-Operate-Transfer)是20世纪80年代国际上新兴起的一种项目融资和建设模式,主要用于基础设施的建设。BOT方式适用于投资额大、建设周期长、回收见效慢的项目,主要集中在铁路公路、港口机场、桥梁隧道等交通运输部门以及电力煤气等能源部门,还包括医疗卫生、污染处理、供水等公用事业和电信网络等通讯事业。这些领域都与人民的生活息息相关,直接影响到相关公众的利益。随着社会的进步,每一个公民在社会众的价值、权利越来越多的得到尊重。因此,大型基础设施建设项目中的公众参与便成为项目建设过程中一个重要的环节。
  一、公众参与的内涵
  1.参与的定义
  全面、准确的理解参与的内涵是建立健全公众参与机制的前提。关于“参与”的定义,在国际文献中可见许多,而且有一定的差别。奥克力(0akley)等人回顾总结了众人对“参与”的理解与阐述,把他们归纳成以下四种。
  (1)参与是人们对国家发展中的一些公众项目的自愿贡献,但他们不参加项目的总体设计或者不应该批评项目本身的内容。(2)对于农村发展来说,参与包括人们在决策过程中、在项目实施过程中、在发展项目的利益分享中以及在对这些发展项目的评估中的介入。(3)参与涉及人们在既定的社会环境和背景下有计划、有组织的争取增加对资源及管理部门的控制和影响,这些人在过去是被排除在对资源及管理部门的控制和影响之外的。(4)社区参与是受益人影响发展项目的实施及项目方向的一种积极主动的过程,这种影响主要是为了改善和加强他们自己的生活条件,如收入、自立能力以及他们在其他方面追求的价值。
  通过分析上述有关参与的定义,我们认为公众参与属一种独特的管理职能,它帮助社会和公众之间建立交流、理解、认可与合作关系,它参与各种问题和事件处理,帮助管理部门了解公众舆论,并对之做出反应。
  2.BOT项目中公众参与的内涵
  相比较于奥克力等人的定义,我们认为,公众参与实际上具有更广泛的内涵,如在决策及选择过程中的介入、贡献与努力、承诺与能力、乡土知识与创新、利益分享、自我组织及自立等方面,对于任何BOT项目若不能在这些方面得以体现,那将称不上真正的参与(这里所讨论的公众包括项目的最终服务对象、项目所在社区利益相关者以及其他受项目影响或者影响项目的自然人或社会团体)。
  BOT项目的建设是一个不断决策和选择的过程,公众应该充分参与项目的决策,这既是公众参与形成的基本条件,也是影响公众参与的主要因素。除了此之外,公众参与还指公众对项目的责任感,和对项目做出的贡献,比如在项目可行性研究阶段,公众的建议和支持。另外对资源的利用与控制是鼓励公众参与项目建设的重要前提条件。假如公众没有任何对资源的利用和控制权,那么公众的参与也只能是停留在出席上了。最后,参与还应包括他们要从参与的项目中分享的利益。假如利益分享没有在项目的总体设计中充分得到体现,我们也就不能也不应该期望公众能够积极参与项目的任何一项活动。
  二、BOT项目中公众参与的必要性
  BOT项目中公众参与的必要性主要表现为三点:BOT项目一般为大型基础设施建设项目,它的服务对象是社会公众,其所有公共领域的活动应代表人民的意志,征得公众的同意,反映公众的偏好,实现项目追求的公共利益,否则这种采用BOT建设模式的准公共产品就缺失了其服务意义;公众参与有利于提高项目方案的透明度和决策民主化;有助于取得项目所在地各有关理由相关者的理解、支持与合作;有利于提高项目的成功率,预防和减少不良社会后果。一般来说,公众的广泛参与是BOT项目取得成功的关键因素之一,公众参与程度越高,项目的社会风险越小,项目成功可能性越高。因此,公众参与要求从项目的设计阶段就开始介入,并贯穿于项目周期全过程;任何项目决策方案与现实情况都存在某种程度的偏差,BOT项目也是这样,公众参与能发挥民众监督作用、及时纠正偏差,保证整个项目决策系统正常运行。
  三、我国BOT项目公众参与机制的完善
  制定参与机制的目的在于提高项目建设的透明度、确保项目的成功以及项目的可持续性,并有利于避免工程延期或管理方面的冲突。实践证明,很多正式或非正式机制能够较大地促进人们的参与。这里涉及的机制不只包括社会和经济方面的机制,还包括文化方面、政治和法制方面的机制。因此在BOT项目实施之前,或者是在项目的建设实施及经营过程中,建立这样的正式或非正式的机制尤为重要,只有如此,并采用一系列具有很强操作性的参与工具和方法,才能实现公众参与的最终目标。
  1.项目信息公开
  信息公开,是公众有效参与BOT项目建设的前提。满足公民的知情权,为其提供足够的信息,是促进和保证公民参与项目建设的先决条件,信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度。负责项目审批的行政部门、建设单位、规划编制机关及承担项目竣工监测或调查单位可通过新闻媒体和政府网站公示建设项目信息,保证信息公开化。无论是通过“座谈”、“论证会”或“听证会”,开展社会调查,还是发布征求意见的“公示材料”,定期公布建设项目进展情况及竣工验收审批结果,都是法律赋予公众享有知情权的表现,这不仅是民主进步的象征,也是将建设项目的行为公示于天下,让公众在充分对建设项目知情的基础上,扩大公众参与面。
  2.搭建公众参与平台。
  首先,公开听证是公众参与BOT项目的一个很好的平台。在项目实施前或绩效评价的过程中举行公开听证,广泛听取公众的意见,以保证项目目标的可行性、绩效评价更符合民意和公众的利益。其次,民意调查是公众参与项目建设的又一个重要平台。民意反映了公众对项目的期待,是构成项目建设的基础。调查方式以召开座谈会、调查走访、民主推荐、发放问卷、电话问访、企业公示等形式征求公众的意见。最后,成立一个专家评审小组,以随机抽取的方式从相关专业的专家名单中确定评审组的专家,由专家评审小组对整个项目建设过程提出书面评审意见,并以法律的形式确定专家以公众这一特殊的身份参与BOT项目建设的地位,从而提高公众参与的水平和质量。
  3.参与式评价
  参与式评价是吸收公众参与项目方案的设计和实施的一种有效方法。参与形式如下:(1)咨询式参与,由项目评价人员将项目方案中涉及当地居民生产、生活的有关内容直接交给居民讨论,征询意见。一般可用问卷调查法。(2)邀请式参与,由项目评价人员按不同理由相关者分组,推选有代表性、较公正的人员座谈,此时应特别注意听取反对意见,并进行分析。(3)委托式参与,由项目评价人员将项目方案中特别需要当地居民支持、配合的问题,

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