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浅论稽查体制改革
作者:佚名  来源:不详  发布时间:2008-3-25 21:10:30  发布人:lsy1chj2wdh3

    所谓体制,是国家对某项工作在机构、职权范围、隶属关系和工作关系等方面进行管理的体系和制度。而税务稽查体制是国家税收征管体制的一个重要组成部分,它受经济体制、税制以及征管模式的制约和影响。现行税务稽查体制是在市场经济体制条件下,税务系统逐步建立和完善“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托、集中征收、强化管理、重点稽查”的新型征管模式的基础上形成和确立的,实行了稽查外分离,同时各级稽查部门按“选案、稽查、审理、执行”四分离的原则相应设置内设机构,从而税务机关的“一级稽查”的税务稽查体制得以确立,并在实践中不断完善。

  一、现行稽查体制的优点

  现行稽查体制对于在新的历史条件下强化税收征管,推进依法治税,保证税收收入,维护税收秩序,促进公平竞争起到了无可替代的作用。

  1、强化了对稽查工作的领导。在现行稽查体制下,省以下各级稽查部门受所在地国、地税局和上级稽查局的双重领导,从而不仅确保了上级部署的稽查工作任务的完成和稽查工作要求的落实,而且能有效地结合本地税收征管工作实际,开展各项稽查工作,有效地发挥了以查促管、以查促收职能作用,确保了依法治税、依法行政要求的落实。

  2、强化了内部的相互监督制约。征管、稽查机构的分设,职责明晰,责任明确,稽查部门通过对纳税人的检查,不仅对纳税人纳税情况实施检查监督,也是对征管部门的勤、廉及征管工作的广度和深度实施监督,有效地促进了依法治税、依法行政和廉政建设。同样,征管部门在实际工作中,在对纳税人实施服务、监督的同时,也对稽查部门的稽查深度、稽查质量、稽查人员的勤廉实施了有效监督,形成了内部的相互监督制约机制及对纳税人“双向”监控机制,这必将有效地推进税收环境的根本好转,形成良好的税收秩序。同时稽查局内部稽查“四环节”实行分离,严格了执法程序,规范了执法行为,构建了完整的岗职体系,形成了既相互支持配合又互相监督制约的稽查新格局。

  3、提高了专业化管理水平。实行“一级稽查”后,专案稽查、专项稽查、日常稽查等均由稽查部门组织实施,从稽查计划到具体稽查实施方案及案件的受理、稽查、审理、执行均由稽查部门负责实施,且稽查部门内部各环节实行分离,由于实施了专业化分工,推动了稽查人员的素质建设,集中、统一、规范了各执法环节的执法行为,确保了查结的每一起案件事实清楚、证据确凿、程序合法、数据准确、适用法律法规正确、处罚适当,促进了稽查质效和稽查管理水平的提高。

  4、提高了稽查工作质效。征管、稽查机构分设后,稽查部门“专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”,“一级稽查”又集中了有限的稽查资源,便于组织较大规模的行业性稽查,便于统一部署、整体联动、重拳出击,查大户、查大案,形成打击涉税违法行为的合力,提高了稽查工作的质效。

  5、提高了稽查执法的刚性。稽查机构相对独立后,专司稽查权,一定程度上减少了行政干预和地方保护主义的干扰层面,从而保证了稽查部门相对独立地行使稽查权,稽查力度、处罚力度、执法力度得到加强,增强了执法的刚性和严肃性,提高了打击涉税违法的威慑力,提高了打击涉税犯罪的社会效果,维护了税法的尊严,树立了税务稽查机构的权威。

  二、现行稽查体制的不足

  (一)现行稽查体制的缺陷,影响了稽查职能的发挥

  1、国、地税两套稽查机构,严重影响了税务执法的公平、公正和税务行政效率。1994年,我国实行了分税制财政体制,与之相适应,税务系统实施了机构改革,在同一行政区域内设立了国、地税两套税务机关,同时都相应成立了稽查局,从此,税务稽查为两块牌子、两套班子、两支队伍,各自行使独立的税务稽查权。我们在肯定机构分设后带来的巨大成就的同时,也应看到这一稽查体制所固有的缺陷:一是稽查计划、稽查具体实施方案是国、地税稽查部门各自制定并组织实施的,由于信息共享度低,当某一稽查部门已对某共管户实施稽查,且对涉税违法行为依法进行了处理,而另一稽查部门在一定的时间内未对该户实施稽查,使理应受到惩处的涉税违法行为未能及时受到查处,这相对于其它纳税人来说是显失公平的;二是由于人们思想水平、思维方式、认识能力、法律法规政策的水准把握等的差异,国、地税稽查部门在对同一纳税人同一违法行为的稽查过程中,经常会出现违法事实认定、计税依据的核实计算不一致,导致处罚依据或处罚幅度的不一致,这无疑对税法的严肃性提出了严峻的挑战,严重损害了税法的权威性;三是增加了税收成本,降低了税收效率。国、地税机构的分设是分税制财政体制的需要,而作为国家税收的税务稽查,无论是国税、还是地税,它们的稽查对象是纳税人的涉税事项,凡涉及到纳税信息资源是可以共享的,所涉税种之间相关事项又是相互交叉的,因此,对同一纳税人的涉税事项分由两个稽查机构实施稽查,则无形中增加了稽查成本,相对地降低了税收效率。就纳税人而言,不可避免地会遇到国、地税稽查重复进户,“送走国税、迎来地税”,这不仅增加了纳税人额外负担,而且影响了纳税人的正常生产经营活动。

  2、各级税务稽查局是所在行政区域国、地税局的下属机构,这严重影响了征管、稽查互相监督制约机制作用的发挥。众所周知,稽查不仅要查处涉税违法行为,同时通过稽查手段的运用、涉税违法事实的分析,发现征管漏洞,揭露征管部门应作为而不作为、不该作为而乱作为及徇私舞弊等执法违法的问题。在现行管理体制下,凡遇此类问题,稽查人员首先考虑的是,都在同一系统,碍于情面,往往采取回避态度,更谈不上向领导报告,很可能使得违法、违纪税务人员得不到应有追究。这就是社会上称其为税务机关“既是运动员,又能是裁判员”,由此可见,现行管理体制违背了法律制衡的原则。

  3、地方党政干预税务行政执法时有发生,严重影响了稽查职能作用的发挥。国、地税系统虽属垂直管理部门,但其党、团、工、妇等组织受所在地领导,各项评先选优树典型、“文明单位”、“文明行业”创建均在当地评议,地方党政对国、地税要支持有条件、要制约有手段。某些地方政府对个别涉税案件提出从宽处理的要求,税收执法的刚性受到削弱。

  (二)现有法律、法规的缺失,限制了稽查打击涉税违法行为的力度。新《征管法》及其实施细则明确了稽查机构的法律地位,赋予了税务稽查足够的税务行政执法权,而税务稽查所面对的稽查对象形形色色,稽查所涉及的情况千差万别,稽查案件的处理难易不一,我们在稽查实践中感到,法律在稽查执法权限上还有待进一步商讨:

  1、税务稽查缺少必要的侦查权。由于我国实行的是社会主义市场经济体制,经济主体的多元化,经济活动的复杂化,经营方式的多样化,而政府对经济活动的管理法治化尚未完全到位,涉税违法犯罪的手段呈现出智能化的趋势,这对现有的稽查手段提出了挑战。在某些稽查对象具有重大偷、逃、骗税嫌疑时,因税务稽查无侦查权而束手无策,无法取得足够有效的证据,使案件难以突破或难以准确定性,使涉税违法犯罪逃过了应有的惩罚。

  2、有些法律、法规条款可操作性不强。新《征管法》及其实施细则赋予了税务机关在追缴欠税时,欠缴税款的纳税人有因怠于行使到期债权等四种情形,对国家税收造成损害的,税务机关可依照合同法的有关规定行使代位权、撤销权。而这“两项”权力,税务机关只能申请人民法院行使,且手续繁琐,程序复杂,税收成本增大,可操作性不强,从而导致查补税款的执行难以到位。

  3、对确无执行能力的涉税案件的执行终结无具体的法律法规规定。在稽查实践中,通常对欠缴的查补税款,纳税人确无能力履行的,采取死欠认定核批办法,按规定报送相关资料,特别是附报人民法院宣布欠税纳税人破产的裁定书或执行终结裁定书,经逐级审批,该案欠税才可列入死欠核算,此案为执行终结。但在实际工作中,绝大多数欠税纳税人不进入破产程序就自生自灭了,也就无法取得破产裁定书,如纳税人仅欠查补税款,税务机关无法申请法院强制执行,也就不可能取得执行终结的裁定书。由于没有明确的法律法规规定,部分查结案件因涉案纳税人无执行能力,一直是未执行终结,这给稽查机构的执行部门增加了很大的工作量。

  (三)现时资源配置欠合理,制约了稽查工作质效的提高。科学配置税务资源,并将优质、充足的资源向稽查部门倾斜,这是提高稽查工作质效的基本保证。现时税务机关虽说将稽查工作作为税务工作的“重中之重”,而事实上,现有稽查资源不能适应稽查工作的需要,不仅制约了稽查质效的提高,而且影响了稽查职能的发挥。一是稽查队伍素质不适应。从全国来讲,目前,国税稽查人员不足,稽查队伍老化,能独立办案的人员明显偏少,且知识结构单一,复合型人才几乎为零,其业务水平还不能完全适应稽查工作现实和未来需要;二是稽查经费严重不足。虽说稽查有专门的经费,但这点经费难以保障稽查工作有效运转,由于经费所限,稽查部门很少派人外调,取而代之的是电话委托涉案地稽查部门代为调查或发函调查,严重影响办案效率和办案质量;三是技术装备落后。稽查配备交通工具数量不足,且陈旧、性能差、消耗大,通讯工具自备、电脑未能一人一台等,与涉税案件的逐年上升不相适应。

  三、优化稽查体制的几点建议

  稽查体制改革必须以科学的发展观为指导,以市场经济体制和税制为背景,遵循税收改革和发展的基本规律,立足现实,从长计议,认真地把握好税务稽查体制改革的新趋势。

  1、设立单一税务稽查机构,实行平行垂直管理体制。我国“国家税法”是统一的,税收又具有“确定性”的特点,不管是国税还是地税,都是代表国家行使征税权。国、地税机构的分设是分税制财政体制的产物,在现今不完善的分税制财政体制下,国、地税机关欲完全脱离地方政府,真正独立、公正地行使税收征管权是不现实的,也是不可取的。而作为同是“国家税收”的税务稽查则不然,国、地税稽查许多方面是一致的,稽查事项是相互交叉的,信息资源是可以共享的,因此,国、地税稽查局合并,各级设立单一的,与国、地税局平行的垂直管理的税务稽查机构。同时党、团、工、妇也与地方政府脱钩,这是可行的,这将有利于将有限稽查资源充分利用,有利于税务稽查机构独立行使税务稽查权,有利于专业化管理水平的提高,有利于排除行政干预及地方保护主义干扰,有利于公正、公平、规范执法,有利于降低税收成本、提高稽查质效,有利于税务系统相互监督制约机制作用的发挥,有利于营造良好的税收环境。归结到一点,就是有利于税务稽查职能作用的发挥。

  2、加强税收法律体系建设,完善税务稽查的执法功能。随着偷骗税与反偷骗税形势的日趋严峻,税务稽查手段软弱的问题俞显突出,虽然新《征管法》及其实施细则明确了稽查机构的执法地位,也赋予了税务稽查足够的税收行政执法权,但仍然很有必要在法律上:一是对原已缺失的税务行政执法权以充实、明确,如:税务稽查的侦查权,为建立税务警察提供法律依据,增强税务稽查打击偷、骗税违法犯罪行为的力度;二是对法律法规已作明确,但可操作性不强的法律条款进行必要的修订完善,如:新《征管法》赋予了税务机关在一定条件下可行使代位权、撤销权,而事实上,税务机关行使代位权、撤销权,必须依法申请人民法院行使这“两项”权力。为使税务机关真正享有这“两项”权力,相关的法律应予以修订完善,增强税务机关税务行政执法力度和法律条款的可操作性;三是依据新《征管法》及其实施细则,加紧修订《稽查工作规程》,提升《稽查工作规程》的法律级次,使之上升为行政法规,具体明确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段以及案件的定性原则,使税务稽查有章可循,实现税务稽查的法制化、规范化、科学化。

  3、完善稽查资源调配管理机制,提高税务稽查保障能力。实现资源的合理配置,科学地开发、利用资源是科学发展观的重要内容。要实现有限税务稽查资源的合理配置和有序地开发利用,切实做到人尽其才、物尽其用。其一是建立科学的人才调配、教育、培训机制。根据稽查工作特点,按照构建一支“政治过硬、业务熟练、纪律严明、作风优良、执法公正、管理有效”稽查队伍的要求,各级建立健全人才调配、教育、培训机制,通过科学调配、加强教育、强化训练,更新知识结构,挖掘人的潜能,培养更精更多的复合型人才,提高稽查队伍的实力,以适应新形势下稽查工作的需要。其二是建立科学的稽查装(设)备调配机制。省级税务稽查机关应设立专门稽查装(设)备管理机构,从所属稽查机构的实际出发,以满足稽查工作需要为限,负责全省所属稽查机构装(设)备的采购、配备和更新换代,确保物尽其用;其三是建立稽查经费管理机制。省、市稽查机构设专门稽查经费管理机构,县(市)级稽查部门设专(兼)职的财会岗位,具体负责稽查专项经费的年度预算和决算,负责对下级专项经费的使用审计,确保专款专用。省、市稽查机构在年度稽查专项经费预算时,适当向基层、向落后地区倾斜,以确保稽查工作的顺利开展。

  4、建立税务司法保障体系,确保稽查执法公平、公正。建立有效的税务司法保障体系,是提高税务稽查打击涉税违法行为威慑力,确保税务行政执法公平、公正的有效途径,也是解决税务行政执法过程中的“人治”现象,维护纳税人的合法权益的有效手段。一是要建立司法监督体系。当今之所以税收违法案件居高不下,当然涉案嫌疑人利欲熏心、铤而走险是主因,而其中与税务机关的重补轻罚、执法软弱,不能说没有一点儿关系。因纳税人处在低偷税成本的环境中,纳税人又何乐而不为呢?只有实施司法监督,才能从根本上解决执法软弱的问题,根治以补代罚、以罚代刑,处罚不力的问题;二是建立税务司法保障体系。当前,涉税违法案件大多不仅违反了税法,而且触犯了刑法,对这类案件,现今稽查部门由于没有司法权,只能将案件移送司法部门依法进行立案重新侦查,由于侦查、起诉、审理耗时长,有的证据已消失,有的证据已面目全非,从而惩处不及时,打击不力是难免的,如建立税务司法保障体系,就能确保涉税刑事案件得到及时处理,犯罪分子受到应有的处罚,这不仅维护了国家法律的尊严,而且确保了国家和公众的权益免遭其害。

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