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中国税收立法问题研究(上)
作者:佚名  来源:不详  发布时间:2008-3-25 19:08:27  发布人:lsy1chj2wdh3

     「关键词」税收立法

    税收立法,作为一种国家行为,应该是与国家诞生而相伴相随的。然而在新中国,税法学研究不过是20 世纪80年代才真正开始的 ,[1]而立法学研究还要稍晚,[2]至于将二者结合起来进行专门的、较全面的系统研究则只是进入90年代以后的事了。本文试图在充分借鉴和运用立法学理论的基础上,在重新界定税收立法研究中的基本概念的前提下,积极运用比较的研究方法,对我国税收立法中的基本问题作一分析探讨,以期能为跨世纪进程中的中国税收立法的理论研究与应用实践垫石铺路,愿以抛砖之力收引玉之效。

    (一)税收立法基本概念研究

    为了能够科学地开展税收立法问题研究,同时也为了明确作为理论研究者正确使用概念和范畴的“自我意识”和“社会责任感”,避免因对概念和范畴理解的不一致而引起无谓的争论,[3]笔者以为,首先应对税收立法研究中有关的基本概念予以“正义”,即“对一定的语言文字所表示的概念的含义以及与其相关的词义、语义作出确当的诠释和表述,包括澄清问题或释疑”。[4] 只有这样,才能够与同行“求得共同的出发点或前提”,并为税收立法研究“提供较确定的范围或界限”。[5]

    1.税收和税法的概念[6]

    我们在考察税收的起源和税法的本质的基础上,对税收和税法的概念予以界定。

    (1)税收的起源和税法的本质

    在税收漫长的发展历史过程的早期,“纳税”似乎是人与生俱来的义务,而“征税”似乎也是国家顺理成章的权利(权力);但是,这一观念的合理性在14、 15世纪文艺复兴运动兴起后开始受到挑战。这一挑战最初来源于对国家起源问题的探讨。荷兰伟大的法学家和思想家格劳秀斯(hugo grotius)把国家定义为“一群自由人为享受权利和他们的共同利益而结合起来的完全的联合” ,[7]提出了国家起源于契约的观念。英国思想家霍布斯(thomas hobbes)认为,国家起源于“一大群人相互订立信约”,“按约建立”的“政治国家”的一切行为,包括征税,都来自于人民的授权;人民纳税,乃是因为要使国家得以有力量在需要时能够“御敌制胜” .[8]英国资产阶级革命的辩护人、思想家洛克(john locke)在试图以自然法学说说明国家的起源和本质问题时,提到:“诚然,政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。” [9]18世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠(montesquieu)在其代表作《论法的精神》中专章(第十三章——笔者注)论述了“赋税、国库收人的多寡与自由的关系”。他认为,“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产”。[10] 而作为社会契约观念集大成者的卢梭(rousseau)则将国家起源于契约的理论作了最为系统的表述。对他而言,社会契约所要解决的根本问题就是“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富”,“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体”。 [11]

    因此,在古典自然法学家们看来,国家起源于处于自然状态的人们向社会状态过渡时所缔结的契约;人们向国家纳税——让渡其自然的财产权利的一部分——是为了能够更好地享有他的其他的自然权利以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济;国家征税,也正是为了能够有效地、最大限度地满足上述人们对国家的要求。无论如何,纳税和征税二者在时间上的逻辑关系应当是人民先同意纳税并进行授权,然后国家才能征税;国家征税的意志以人民同意纳税的意志为前提,“因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意(指”由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意“——引者注),他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的”。[12] 所以,人民之所以纳税,无非是为了使国家得以具备提供“公共服务”(public services)或“公共需要”(public necessity)[13] 的能力;国家之所以征税,也正是为了满足其创造者——作为缔约主体的人民对公共服务的需要。

    19世纪末以来至20世纪中叶,随着资本主义从自由走向垄断,西方资本主义国家也逐步从经济自由主义转向国家干预经济的凯恩斯主义;与此同时,作为国家宏观调控的经济手段之一的税收和法律手段之一的税法,其经济调节等职能被重新认识并逐渐加以充分运用。今天,在现代市场经济日益向国际化和全球趋同化方向发展的趋势下,世界各国在继续加强竞争立法,排除市场障碍,维持市场有效竞争,并合理有度地直接参与投资经营活动的同时,越来越注重运用包括税收在内的经济杠杆对整个国民经济进行宏观调控,以保证社会经济协调、稳定和发展,也就满足了人民对经济持续发展、社会保持稳定的需要。

    再来看西方以社会契约论为基础的关于税收本质理论的交换说和公共需要论。交换说认为国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换;税收是国家保护公民利益时所应获得的代价。“交换”(excnange)是经济分析法学派运用经济学的理论和方法来分析法律现象时所使用的基本经济学术语之一。该学派认为,两个社会行为主体之间的相互行为,可以分为三种类型:第一种是对主体双方都有利的行为;第二种是对主体双方都不利的行为;第三种是对一方有利而对另一方不利的行为。经济分析法学家们把第一种行为称为交换,而把后两种都称为冲突。从这个意义上说,税收也可以被认为是交换的一部分;这种交换是自愿进行的,通过交换,不仅社会资源得到充分、有效地利用,而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足,从而在对方的价值判断中得到较高的评价。[14]而且在这种交换活动中,从数量关系上看,相互交换的权利总量和义务总量总是等值或等额的;[15]所以不存在一方享有的权利(或承担的义务)要多于另一方的情况,也就不产生将一方界定为“权利主体”而将另一方界定为“义务主体”的问题。 [16]

    公共需要论与交换说又有所不同。经济分析法学派的代表人物波斯纳(r.a.posner)认为,“税收……主要是用于为公共服务(public services)支付费用的。一种有效的财政税(revenue tax) [17]应该是那种要求公共服务的使用人支付其使用的机会成本(opportunity costs)的税收。但这就会将公共服务仅仅看作是私人物品(private goods),而它们之所以成其为公共服务,恰恰是因根据其销售的不可能性和不适当性来判断的。在某些如国防这样的公共服务中,”免费搭车者“(free -rider)问题妨碍市场机制提供(公共)服务的最佳量:拒绝购买我们的核威慑力量中其成本份额的个人会如同那些为之支付费用的人们一样受到保护”。 [18]所以,由于公共服务的消费所具有的非竞争性和非排他性的特征,决定其无法像私人物品一样由“私人部门”生产并通过市场机制来调节其供求关系,而只能由集体的代表——国家和政府来承担公共服务的费用支出者或公共需要的满足者的责任,国家和政府也就只能通过建立税收制度来筹措满足公共需要的生产资金,寻求财政支持。

    马克思主义认为,国家起源于阶级斗争,是阶级矛盾不可调和的产物,是阶级统治、阶级专政的工具。“实际上,国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器。”[19] 与此相联系,马克思主义国家税收学说认为,税收既是一个与人类社会形态相关的历史范畴,又是一个与社会再生产相联系的经济范畴;税收的本质实质上就是指税收作为经济范畴并与国家本质相关联的内在属性及其与社会再生产的内在联系;税法的本质则是通过法律体现的统治阶级参与社会产品分配的国家意志。由此,国家分配论和国家意志论成为我国税收和税法本质学说的支配观点。根据这一理论,税收作为分配范畴与国家密不可分,“为了维持这种公共权力(即国家——引者注),就需要公民缴纳费用——捐税” ;[20]税收是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式;税法是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。

    (2)税收和税法的概念

    通过对上述马克思主义的国家分配论和国家意志论与以西方社会契约思想为基础的交换说和公共需要论进行比较,可以发现:前者始终是从“国家本位”,即国家需要的角度来阐述税收的缘由,从而说明税法的本质的。而后者却主要是从“个人本位”,即人民需要的角度,并结合国家提供公共需要的职能来说明税收的起源和本质。而税法不过是以人民的授权为前提,将其意志法律化的结果,从而保证其对公共服务的需要能够得到持续的、质更高量更多的满足。由此看来,后者似乎更符合我国“人民当家作主”和“人民主权国家”的实质。所以,我们在“人民主权国家”思想总的指导下,以社会契约论中的合理因素为参考,借鉴交换说和公共需要论的观点,将税收概念定义为:税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入,从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动;进而将税法概念定义为:税法是调整在税收活动过程中国家、征税机关和纳税主体等各方当事人之间产生的税收关系的法规范的总称;简言之,是有关税收的法规范的总称。

    2.税法概念的使用和表现形式

    出于研究的实际需要,在参考立法学理论的基础上,我们还必须明确税收立法研究中有关税法概念使用和表现形式的如下问题。

    (1)税法概念的使用和表现形式的统一规范

    法的概念的使用和表现形式所造成的“疑义、异议和混乱”状况 [21]在税法学研究中也普遍存在,如税法、税收法律和税收法规等。为了消除这种状况,笔者建议,根据周旺生先生的意见,[22]对下列概念作出界定:①在表现有关税收的各种规范性文件的总称和抽象的、整体意义上的法的情况下使用“税法”一词。②在单指作为税法的形式或其法的渊源的一种,即全国人大及其常委会所制定的有关税收的规范性文件的情况下,使用“税收法律”一词。③对于“税收法规”,则既可指作为税法的渊源中处于法律之下的效力层次的税法的形式,如税收行政法规、税收地方性法规等,即将“税收法规”一词在具体意义上使用;又可指税收行政法规、税收地方性法规、税收自治法规 、[23]税收行政规章以及其他税收法规的总称,即将“税收法规”一词在综合的、整体的意义上来使用。

    (2)《立法法》所调整的税法的形式

    《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日由九届全国人大三次会议通过。该法第2条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行。”由此可知,《立法法》所规范法的范围包括:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章。因此,我们认为,《立法法》所调整的税法形式为:①税收法律,指全国人民代表大会及其常务委员会依法制定的有关税收的规范性法文件;②税收行政法规,指国务院依法制定的有关税收的规范性法文件;③税收地方性法规,指省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民代表大会或者它的常务委员会依法制定的有关税收的规范性法文件;④税收自治条例和税收单行条例,指自治区、自治州、自治县人民代表大会依法制定并经批准机关批准的有关税收的规范性法文件;[24]⑤税收行政规章,包括税收部门规章(指国务院有关部委包括国务院授权的国务院直属局依法制定的有关税收的规范性法文件)和税收政府规章(指省级人民政府以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府依法制定的有关税收的规范性法文件)。

    此外,在如“税收法定主义”等特定用语中“法”之概念如何界定?我们将在后文有关的专题研究中加以论述。

    3.税收立法研究中的基本概念

    (1)立法和税收立法

    立法的概念也是多种多样的,不同国家、不同学者的理解都不尽相同。[25]在我国,立法是指特定的国家机关,依据法定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督[26] 法的活动。[27]据此,我们将税收立法的概念界定为:税收立法是指特定的国家机关,依据法定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动;简言之,是特定的国家机关就税收所进行的立法活动。

    就税收立法概念的使用,需明确以下两个问题。第一,本文是采 “‘活动说’、‘过程说’和‘结果说’相结合而以‘活动说’为主导的立法概念说”[28] 来给税收立法概念定义的,即把税收立法看作是动态的。而很多税法学者却是从“结果说”的角度或者说从所谓“静态”的角度去理解“税收立法”的,也就是将税收立法与税收立法的结果即税法混同起来,就如同将经由立法产生的经济法、行政法等各个部门法中的具体的规范性法文件称为经济立法、行政立法一样,这都是对概念的错误用法,因为“在中国,‘结果说’便失去了其在英美法系所具有的价值” [29]了。

    第二,税收立法是否有税收国内立法与税收国际立法之分?这必须首先从明确税法与国际税法之间的关系人手。我们认为,应当在界定税法和国际税法的概念的内涵和外延的过程中明确其相互关系:[30]税法是指一国有关税收的法规范的总称,从法的渊源上看,包括该国国内税法(具体又有税收宪法性规范、税收法律、税收行政法规、税收地方性法规、税收自治法规等)和该国缔结或者参加的国际税收协定 [31](是国际税收条约和其他国际条约中有关税收条款的统称)以及该国承认或者接受的国际税收惯例等。国际税法是调整国家涉外税收征纳关系和国际税收分配关系的法规范的总称;既可以针对单个国家而言,也可以针对两个或两个以上国家而言——在这个意义上,我们将前者称之为狭义的国际税法,将后者称之为广义的国际税法。狭义的国际税法包括该单个国家的涉外税法、[32]该国缔结或者参加的国际税收协定以及该国承认或者接受的国际税收惯例等;此时,税法完全包括国际税法,因为一国国际税法之正式的法的渊源必同时包含于该国税法之法渊源中。广义的国际税法则包括所涉各国的涉外税法、其缔结或者参加的国际税收协定以及其承认或者接受的国际税收惯例等;此时,国际税法和其中任何一国的税法存在着交叉关系,其所交叉部分即为狭义的国际税法或称“该国的国际税法” .在上述两种情况下,都存在着一国国内税法与国际税法的划分,其所交叉部分为“该国的涉外税法”。[33]以上是就部门法的角度而言的,从部门法学的角度来看,税法学理应包括国际税法学,因为法学研究的范围必然大大超过具体部门法的法规范的内容。

    其次,在立法活动的诸形式或方式当中,“认可”法是指赋予某些习惯、判例、国际条约、国际惯例或其他规范以法的效力。由此,结合前述税法(学)包括国际税法(学)的观点来看,税收立法应该也有国内税收立法和国际税收立法之分。国内税收立法是指就国内税法所进行的立法活动;国际税收立法则包括涉外税收立法和税收国际立法,前者指各国就其国内税法中涉外税法所进行的立法活动,包括赋予国际税收协定和国际税收惯例以法的效力,后者则指两个或两个以上国家就彼此间的税收分配关系进行协调并缔结国际税收协定的活动。

    然而,需要说明的是,尽管西方一些国际法学者有时将“造法性条约”称为“国际立法” ,[34]但这不过是“比拟之词”。而且,国际社会也没有一个统一的最高立法机关来制定法律,更没有一个处于国家之上的司法机关来适用和解释法律或是这样一个行政机关来执行法律;无论是条约法还是国际习惯法,都必须有主权国家的“认可”才能生效,从而起到“立法”的作用。[35]所以,“国际税收立法”和“税收国际立法”等概念中“立法”一词的含义,与本文对立法概念所下定义并不完全相同;我们也只是借用“立法”一词来 “比拟”主权国家间为协调其税收分配关系而缔结国际税收协定的活动。

    (2)其他基本概念

    以本文前述对“法”及“立法”概念的定义为基础,借鉴立法学有关知识,我们还需在税收立法研究中界定以下常用的重要概念:

    ①税收立法权。立法权是指特定的国家机关依法享有的制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督法的权力。[36]税收立法权则是指特定的国家机关依法享有的制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的权力;简言之,是特定的国家机关依法享有的进行税收立法的权力。

    ②税收立法主体和税收立法机关。有学者将立法主体(legislative body)界说为“是在立法活动中具有一定职权、职责的立法活动参与者,以及虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响的实体。现代意义上的立法主体就是各种有权参与或实际上参与立法活动的机关、组织和人员[37] 的总称”。其中,立法机关(legislature)是主要的立法主体,“是指国家政权机构体系中地位最高的,最主要的,以议事形式进行立法活动的,制定、认可和变动法律的立法主体”。[38] 我们比较倾向于赞同这一观点。但考虑到我国理论界和实务界长期以来约定俗成的习惯作法,笔者建议对立法主体作狭义和广义理解:狭义者仅包括立法机关和依法或依授权而享有立法权的行政机关,广义者还包括前述定义中的“虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响”的组织和人员。[39]本文出于研究的实际需要,仅采立法主体之狭义理解,[40]实际上本文前面对“立法”、“税收立法”和“税收立法权”等概念的界定也一直是这样做的。

    承继本文前述对有关概念的定义,我们将税收立法主体界定为在税收立法活动中依法享有税收立法权的特定的国家机关,主要可以分为立法机关和行政机关两大类。具体而言,包括:全国人大及其常委会,国务院,国务院有关部委(包括国务院授权的有关国务院直属局),省、自治区、直辖市人大及其常委会,省级人民政府,省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人大及其常委会,省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府,经济特区市的人大及其常委会和其人民政府,[41]自治州、自治县人大及其常委会,特别行政区立法主体 [42]等。

    ③税收立法权限。立法权限,顾名思义,就是立法权的界限或限度,是指立法主体行使立法权的界限范围,“包含两层相反相成的意思:一层意思是指立法权可以和应当达到何种界限,另一层意思则指立法权不能超出何种界限。”[43] 具体到税收立法权限,主要是指立法主体是否享有税收立法权,在多大范围内和多大程度上行使税收立法权等问题。

    ④ 税收立法体制。关于“立法体制”的概念,主要有一要素说、二要素说和三要素说三种。一要素说认为立法体制就是指立法权限的划分。[44]二要素说认为立法体制“一般是指有关国家机关立法权限的划分及其相应机构设置的系统或者体系。” [45]三要素说又分两种,第一种将立法体制界定为“是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体”,并认为,“其核心是有关立法权限的体系和制度”。[46] 第二种则认为,“立法体制是参与立法的主体具有什么影响立法的手段、在立法过程中如何运作的制度”,其三方面要素即为:参与立法的主体、影响立法的手段和立法的运作机制。[47]我们倾向于赞同三要素说中的第一种观点,第二种观点究其实质和第一种观点是一致的,只不过是从不同角度对立法体制的内容作了重新划分,但其表述及划分不及第一种观点规范和合理。出于研究的实际需要,在税收立法体制中,我们着重研究有关税收立法权限的体系和制度的问题。

    (二)税收立法一般理论研究

    1.税收立法研究的体系和主要内容

    (1)税收立法研究的体系

    税收立法研究是税法学研究与立法学研究的交叉部分。倘若完全借助于立法学的学科体系,我们可以将税收立法研究的体系确定如下:[48] ①税收立法原理篇,包括税收立法的基本概念、税收立法的指导思想和基本原则、税收立法的历史发展等;②税收立法体制篇,包括税收立法权限的体系和制度、税收立法权运行的体系和制度、税收立法主体等;③税收立法程序篇,包括税收立法程序制度、税收立法程序构成等;④税收立法技术篇,包括税收立法语言、税收立法预测和立法规划、税法的整理、汇编和编纂等;⑤税收立法解释篇;⑥税收立法监督篇;⑦单行税法立法篇,包括税收基本法立法、税收征管法立法、税务代理法立法及税种法立法等;⑧税收立法比较研究篇,包括就上述各篇内容所进行的中国国内不同法域之间的比较、中国与外国之间的比较、外国相互之间的比较等,其中最主要的是税收立法体制的比较,当然,该篇也可不独立成篇,而将其内容相应分配于上述各篇。

    (2)税收立法研究的部门法学属性及其主要内容

    从以上来看,税收立法研究似乎属于立法学的成分更多一些。但我们认为,税收立法研究虽然是以立法学的有关理论为基础,但仍然主要属于税法学。因为,其一,税收立法的特殊性在于“税收”,而非“立法”。事实上,对上述税收立法的所有内容都进行研究并非不可能,而属不必要。对某些于税收立法中并无明显特殊性的、普遍适用于各部门法立法的理论和制度,如立法技术、立法解释和立法监督等,就没有必要再重复研究而单纯只为构建所谓 “完善”的税收立法研究体系。其二,前文税收立法研究述评表明,税收立法研究一般主要是由税法学学者(或税收经济学学者)来进行的,立法学学者很少就税收立法问题作出专门的研究。其三,前文述评还表明,税收立法研究也多集中在税收立法体制和单行税法立法等两个主要方面,其中又主要是关注于税收立法权限划分的问题上,因为这一问题不仅仅取决于立法体制如何,其特殊性更主要的是由中央和地方之间税权划分的模式决定的。综上所述,我们认为,税收立法研究主要属于税法学范围;同时限于篇幅,本文拟运用比较研究等方法,着重于探讨税收立法的基本概念、税收立法的基本原则、税收立法体制等具有“税法特殊性”的内容。

    2.税收法定主义研究

    (1)税收法定主义——税收立法的基本原则

    从理论上讲,税收立法既为税法和立法之交叉,则税法之基本原则和立法之基本原则都可以作为指导税收立法的基本原则。税法基本原则对税收立法的指导作用,主要表现为立法主体在制定某一部税法时,首先要确定其指导思想,即如何使该税法保障纳税主体、国家和征税机关之间合理的税收关系,进而使税收得以发挥其财政、调控与监督等诸项职能,然后使之具体化反映于立法实践中;[49]立法基本原则对税收立法的指导作用,则表现为立法主体在就税收进行立法时,不仅要坚持整个立法总的基本原则,还要根据立法级别、立法主体、立法形式以及部门法立法等的不同,正确选择适合于税收立法或者为税收立法所特有的基本原则。[50]

    但是,相对于税收立法的基本原则来说,税法的基本原则和立法的基本原则处于更高的层次,没有必要只是将其简单相加,而后逐一运用于税收立法中研究其具体含义;而且这样做会使税收立法基本原则的体系显得过于庞大、复杂,逻辑结构不合理。所以,我们必须从税收立法自身的独特性,也即其分别相对于税法和立法的特殊性出发,去选择确定其基本原则。税收法定主义恰恰体现了税法基本原则和立法基本原则的完美结合,不仅从形式上(对税法而言,为“法定”;对立法而言,为“定税收之法”),而且更重要的是从本质上符合了上述要求,从而得以成为税收立法的首要基本原则。

    (2)税收法定主义的历史发展及其意义

    税收法定主义肇始于英国。在近代以前的奴隶社会和封建社会,奴隶主阶级和封建领主以及国王君主为了满足其奢侈生活或筹集战争费用的需要,巧立名目,肆意课税盘剥劳动人民。后来,在不断蓬勃发展的市民阶级抵抗运动中,逐渐形成了“无代表则无税”(no taxation without representation)的思想;其萌芽初现于1215年英国大宪章的规定:“一切盾金或援助金,如不基于朕之王国的一般评议会的决定,则在朕之王国内不允许课税。” [51]此后,1629年的《权利请愿书》规定,“没有议会的一致同意,任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担” ,[52]从而在早期的不成文宪法中确立了税收法定主义。这一宪法原则是如此根深蒂固,以至于1640年英王查理一世为了通过税收来筹集对付苏格兰军队的军费不得不两次召集议会,由于议会与之对立而导致了英国内战的爆发,并将查理一世葬送在断头台上;直至“光荣革命”胜利的1689年,英国国会制定“权利法案”,重申“国王不经国会同意而任意征税,即为非法”,正式确立了近代意义的税收法定主义。

    18世纪下半叶,英国人又因“印花税”和“茶叶税”等激怒了其北美殖民地人民,点燃了美国独立战争的导火线;1776年,美国在《独立宣言》中指责英国“未经我们同意,任意向我们征税”;并随后在1787年制定的《美国宪法》的第1条规定:“一切征税议案应首先在众议院提出,但参议院得以处理其他议案的方式,表示赞同或提出修正案。”(第 7款第1项)[53]“国会有权赋课并征收税收,进口关税,国产税和包括关税与国产税在内的其他税收……”(第8款第1项)。 [54]

    在法国,1788年巴黎的议会否定了国王抽税及修改司法程序的通令;法王路易十六为了筹划税收方案,解决财政问题,迫不得已在1789年重新召开自 1614年以来就未曾开过的三级会议,不料引发了法国大革命,而路易十六也步了查理一世的后尘。就在这一年,法国发布了《人权宣言》,其中虽未直接规定征税问题,但规定人民财产不得任意侵犯,也就包括了征税问题 .[55]以后,《法兰西共和国宪法》第34条规定“征税必须以法律规定”。

    西方其他国家也都或早或晚地将税收法定主义作为其宪法原则加以确认,尤其是倡导并实行法治的国家,多注重在其宪法中有关财税制度的部分,或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中,对税收法定主义予以明确规定。[56]如日本,明治宪法规定:“课征新税及变更税率须依法律之规定”;《日本国宪法》第84条规定:“课征新税或变更现行的税收,必须依法律或依法律确定的条件。” [57]又如意大利,其宪法第23条规定:“不根据法律,不得规定任何个人税或财产税。”还有埃及、科威特等国。[58]

    以上历史发展表明:其一,税收法定主义始终都是以对征税权力的限制为其内核的,而法治的本质内容之一也在于权力的依法律行使,故税收法定主义“不但构成了法治主义的重要组成部分,是法治主义规范和限制国家权力以保障公民财产权利的基本要求和重要体现;而且,从渊源上说,还是现代法治主义的发端与源泉之一,对法治主义的确立‘起到了先导的和核心的作用’[59] ” .[60]其二,税收法定主义在各国最终都是以宪法明文规定的形式而得以具体体现,并进而贯彻到税收立法中去的,故“人类争取人权,要求建立现代民主宪政的历史,一直是与税收法定主义的确立和发展密切相关的。”[61]

    (3)税收法定主义的基本含义和具体内容

    税收法定主义,又称为税收法律主义 、[62]税捐法定主义 、[63]税收法定主义原则 [64]和税收法定原则等,其基本含义是,征税主体征税必须依且仅依法律的规定;纳税主体依且仅依法律的规定纳税。“有税必须有法,‘未经立法不得征税 ’,被认为是税收法定原则的经典表达。”[65]

    我们试将“税收法定主义”这一名词分解开来,以对其含义作进一步理解:

    ①“税收”概念之含义。税收之定义,即本文中所指:“是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入,从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动。”这一定义不仅突出了“人民”在整个国家税收活动中的主体地位和主动性作用,与人民在反抗封建君主、争取确立税收法定主义的斗争过程中的地位和作用是相符的,而且淡化了传统理论中税收的强制性和无偿性的特征,使之更易为纳税人接受

 

    ②“法”概念之含义。税收法定主义中之“法”并非是从我们前指其抽象的、整体的意义上来使用的,而是仅指法律,即最高权力机关所立之法。至于为何非得以法律的形式,而不以法的其他形式来规定税收,笔者以为,简单来说,起码有以下三个原因:第一,税收对人民而言,表面上或形式上表现为将其享有的财产权利的一部分“无偿”地转让给国家和政府(实质上表现为人民因这一转让而获得要求国家和政府提供公共服务的权利),因此,以人民同意——人民的代议机关制定法律——为前提,实属天经地义、无可厚非,否则便是对人民的财产权利的非法侵犯。第二,政府是实际上的税收利益最终获得者,并且作为权力机关的执行机关,又是满足人民对公共服务的需要的实际执行者,倘若仅依其自立之行政法规来规范其自身行为,无疑可能会导致其征税权力的不合理扩大和其提供公共服务义务的不合理缩小的结果,以其权利大于义务的不对等造成人民的义务大于权利的不对等,故必须以法律定之,排除政府侵犯人民利益的可能性——哪怕仅仅是可能性。第三,从历史来看,税收法定主义确立的当时,尚无中央与地方划分税权之做法,将税收立法权集中于中央立法机关,乃是出于建立统一的、强大的中央政府的需要,因此排除以税收地方性法规开征地方性税种的可能,以免因税源和税收利益划分等原因导致中央与地方之间以及地方相互之间的冲突而不利于国家的统一。所以,就“法”概念之含义而言,“税收法定主义”之表述没有“税收法律主义”之表述明白准确。

    ③“定”概念之含义。对税收法定主义中之“定”,我们可以从以下两个层次三个方面来理解:第一层次,当我们将税收法定主义定位为税法的基本原则时,可将“定”理解为“依据”,即国家整个税收活动必须依据法律进行,包括征税主体依法律征税和纳税主体依法律纳税两方面,并以此指导作用于税法的立法、执法、司法和守法的全过程。第二层次,当我们将税收法定主义仅定位为税收立法的基本原则时,一方面,可将“定”理解为税收法定主义本身必须以法律(宪法)形式加以明文规定,从税收法定主义的早期历史发展来看就是如此;另一方面,可将“定”理解为 “立法”之“立”,也就是说,在立法技术发达、立法形式多样的现代社会,“定”早已突破其最初作为“制定”的外延,而扩展到除此以外的认可、修改、补充、废止、解释和监督等诸形式,换言之,税收活动得以进行的依据并不仅仅限于立法主体“制定”的税收法律,还包括立法主体对税收法律的认可、修改、补充、废止、解释和监督。当然,就此而言,“税收法律主义”之表述又没有“税收法定主义”之表述全面准确。

    ④“主义”概念之含义。如前所述,就“税收法定”之意,有称为“主义”者或“原则”者亦或“主义原则”者,故有必要加以辨析,以示其异同。所谓“主义”,是指“对客观世界、社会生活以及学术问题等所持有的系统的理论和主张”。原则是指“说话或行事所依据的法则或标准” ;[66]法的原则则是相对于法的规则而言的,是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。 [67]再来看英文“doctrine”和“principle”二词,虽前者主要作“主义”解,后者主要作“原则”解,但并非绝对,二者均可互译,视不同语境而定。由此来看,将税收法定主义作为税法或税收立法的基本原则,或者直接将其称为“税收法定原则”并无很大不妥;假如说有区别的话,则“主义”的抽象层次和逻辑顺序要高于“原则”,可以将税收法定主义作为税法的基本原则,而将税收法定原则作为税收立法的基本原则。本文虽是税收立法研究,但对税收法定主义的探讨又不仅仅限于税收立法领域,故仍采“税收法定主义”之表述。但“税收法定主义原则”之表述则略显累赘且重复,当弃之不用。

    此外,还需说明的是,税收法定主义的基本含义中的征税主体,既非仅指国家,亦非仅指政府,而是指作为实质意义的征税主体的国家(立法机关为代表)和作为形式意义的征税主体的征税(行政)机关之综合体;纳税主体则为以纳税人为主,包括其他负有纳税义务的纳税主体在内的综合体,从最广义上可以将其理解为“人民”的代名词。

    关于税收法定主义的内容,学者们概括表述不一。有的认为包括“课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性原则和程序保障原则” ;[68]有的认为包括“课税要素法定原则、课税要素明确原则和程序合法原则” ;[69]又有的认为包括“税种法定、要素明确、严格征纳和程序法定”等内容;[70]还有的则根据法律的具体规定,将税收法定主义的内容作多项分解列举。[71]经过比较分析,我们认为,可以将税收法定主义的具体内容归纳为如下三个部分:

    ①税收要素法定原则。这里提出的税收要素与传统的课税要素是有些差别的。传统税法理论认为,“所谓课税要素(steuertatbestand),系指构成纳税义务成立的必要条件”。 [72]似乎仅与纳税主体相联系,而与征税主体毫无瓜葛。我们未采其意且换称为“税收要素”,乃是因为“课税”二字意味着征税主体对纳税主体的单方和单向动作,是传统税法理论关于税收法律关系主体双方权利义务不对等以至主体地位不平等的观点的间接体现,而我们既主张现代税收法律关系中各方主体地位的平等性及其间权利义务的双向流动,[73]当然采“税收”二字较采“课税”二字为妥。此外,虽“对征税权力的限制”作为税收法定主义起源之因并延续至今,但在现代社会,法治之意既应作用于国家,亦应作用于人民,而使其相辅相成、互伴互制,故以“税收”二字内涵税收法律关系各方主体,以示“不仅征税主体依且仅依法定之税收要素征税,而且纳税主体须依且仅依法定之税收要素纳税”之意。

    至于税收要素为何,众说不一。我们认为,所谓税收要素,是指所有税种之税收(法律)关系得以全面展开所需共同的基本构成要素的统称;税收要素既经法律规定,则为税法要素,是各单行税种法律共同具有的基本构成要素的统称。[74]我们试从以下几方面来把握税收要素之含义,进而确定税收要素的具体内容:[75] 税收要素主要是针对税收实体法,亦即各单行税种法律而言的,但并不排除其中的程序性规定,如纳税环节、期限和地点等;税收要素是所有完善的税种法律都同时具备的,具有一定共性,仅为某一或某些税种法律所单独具有而非普遍适用于所有税种法律的内容,不构成税收要素,如扣缴义务人等;虽然税收要素是所有完善的单行税种法律都必须具备的,但并非要求在每一部税种法律的条文中都必须对诸税收要素—一予以明确规定,有时可以通过其他非税种法律的形式对某一税收要素作出规定,如《税收征收管理法》第五章就对违反税法行为的法律责任作了较为集中的规定,因此,尽管某些税收要素没有在单行税种法律中得以体现,但却规定在其他适用于所有税种法律的税收程序性法律中,我们仍然认为它们是税种法律的基本构成要素,是在税收实体法律的内容体系中不可或缺的有机组成部分。综上所述,我们认为,税收要素具体包括征税主体 、[76]纳税人、税率、纳税环节、期限和地点、减免税、税务争议和税收法律责任等内容。

    该原则要求税收要素必须且只能由立法机关在法律中加以规定,即只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件,并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。在税收立法方面,立法机关根据宪法的授权而保留专属自己的立法权力,除非它愿意就一些具体而微的问题授权其他机关立法,任何主体均不得与其分享立法权力。行政机关不得在行政法规中对税收要素做出规定,至于部委规章、法院判决、习惯等更不得越雷池半步。[77]

    税收法定主义是“模拟刑法上罪刑法定主义而形成的原则”。[78] 因为,国家和政府如果没有相应的税种法律所规定的税收要素为依据而向人民征税,意味着对人民的财产权利的非法侵犯,就如同未依明确的法律规定并经法定程序便对犯罪嫌疑人定罪处刑,无异于对人民的人身权利的践踏一样。因此,税收法定主义与罪刑法定主义在近代资产阶级反对封建阶级的斗争中分别担负起维护人民的财产权利和人身权利的重任。

    ②税收要素确定原则。其基本含义是,税收要素须由法律明确定之。在某种意义上说,税收要素是税收(法律)关系得以具体化的客观标准,各个税收要素相对应于税收法律关系的各个环节,是其得以全面展开的法律依据,故税收要素确定原则构成税收法定主义的主要内容。

    税收要素须以法律定之,这一点无须多言。关键是,法律如何对税收要素加以明确且无歧义的规定。因为,如果对税收要素的法律规定或太原则化或含混不清以至不明白确定,便会给行政机关创造以行政法规对其进行解释的机会,等于赋予行政机关以自由裁量权,从而破坏了这一原则。故税收要素确定原则对于那些立法技术尚不发达,习惯于以原则性语言进行立法的国家,如我国,其现实意义尤为重要。

    ③程序法定原则。前两个原则都侧重于实体方面,这一原则则侧重于程序方面。其基本含义是,税收法律关系中的实体权利义务得以实现所依据的程序性要素须经法律规定,且征纳主体各方均须依法定程序行事。

    “在考虑法制建设的时候,中国的法律家更侧重于强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面,而对在现代政治和法律系统中理应占据枢纽位置的程序问题则语焉不详。” [79]在税收法制建设中,也有类似情况,要么在立法时不注重对程序问题作出规定,要么是有一些规定却又不依照执行,结果是由于程序缺失或不当,致使实体法上的权利和义务未得到有效的保障。

    其实,“程序法定”作为一个单独的原则,和税收法定主义有着共同的历史渊源。程序的实体意义最初表现在起源于1215年英国大宪章的“正当过程(due process)”条款,其第39条规定,“除依据国法之外,任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚,也不受公众攻击和驱逐”。这一原则经过历代国王的反复确认,到14世纪末成了英国立宪体制的基本标志,其实质在于防止政府专制。[80]由此来看,程序法定原则与税收法定主义有异曲同工之处;甚至可以认为,当程序法定或程序正义(procedural justice)作为一个单独的更高层次的基本原则,作为法治体制、社会正义及基本价值的核心[81] 的时候,税收法定主义不过是其延伸手税法领域的一个产物罢了。

    税收法定主义的程序法定原则具体包括以下三方面内容:税种及税收要素均须经法定程序以法律形式予以确定;非经法定程序并以法律形式,不得对已有的法定税种及税收要素作出任何变更;在税收活动中,征税主体及纳税主体均须依法定程序行事。以上三部分内容相辅相成,缺一不可,共同构成了程序法定原则的完整内容。

    (4)我国的税收法定主义

    从我们所掌握的资料来看,税收法定主义最早是在1989年作为西方国家税法的四大基本原则之一介绍到我国来的。[82]进入90年代以来,学者们开始借鉴和参考西方税法基本原则理论来研究、确立我国税法的基本原则。有学者对西方国家税法的四大基本原则:税收法定原则、税收公平原则、社会政策原则和社会效率原则作了较为系统的介绍,并较紧密地结合我国的实际情况论述了在我国应当如何批判性地对其加以借鉴和运用、乃至贯彻 .[83]目前,上述四大基本原则已呈现出取代我国传统税法理论中的税法基本原则,而被直接确立为我国现代税法的基本原则的趋势。 [84]

    我国宪法第56条规定:“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务。”这一条文是否体现了税收法定主义,学者们对此有两种不同的意见。一种认为,这一规定隐含了或揭示了税收法定主义的意旨。[85]另一种则认为,该规定仅说明了公民依法律纳税的义务,并未说明更重要的方面,即征税主体依法律征税,因而无法全面体现税收法定主义的精神;但立法机关在《税收征收管理法》第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行……”以此来弥补宪法的缺失,使得税收法定主义在税收法律中而不是在宪法上得到了确立。 [86]

    我们赞同后一种观点。因为税收法定主义的本质和最主要的作用仍在于对征税主体的权力的限制,弃此不言,而仅规定纳税主体的依法纳税义务,依然是传统税法理论中征、纳双方不平等的观点的体现;况且,我国1982年宪法修改时,立法机关制定上述条款本无体现税收法定主义之意。然而,不管争论如何,我国宪法应对税收法定主义予以明文准确规定,这一点当无疑义。目前需考虑如下三点:①从立法技术的角度,应当用怎样的立法语言在宪法条文中将税收法定主义明白无误地准确表述;②如何选择适当时机,以宪法修正案的形式将规定税收法定主义的条文补进现行宪法中,考虑到宪法的权威性和稳定性,一味要求尽快规定税收法定主义,或者是单独就税收法定主义对宪法进行修正,都是不妥当的;③在目前一时难以对宪法加以修正的情况下,可以采取由全国人大对宪法第56条进行立法解释的方式或在即将要制定的《税收基本法》中加以规定的方式来确定税收法定主义。

    前面均是就“法”之严格意义,即法律的角度,对税收法定主义进行解释和理解的。但自最高行政机关和地方政权机关均行使其各自的‘“立法权”制定税收行政法规和税收地方性法规等税法规范以来,似乎税收法定主义便被“破坏殆尽”了。当然,这其中之复杂,涉及到一国的政治体制、经济体制(财政体制)和立法体制(立法权限体制)等诸多方面,且我国欲规定税收法定主义并实践之,亦需从立法体制等问题入手,故我们将在下面以税收立法体制为契点,集中作一专题研究。

    (三)税收立法权限体制研究

    经过前面研究,我们发现,税收立法中的诸问题逐渐都聚焦于税收立法体制上,尤其是有关税收立法权限的体系和制度的问题上,而且这一问题历来就是学者们研究的重点之一,故我们在此拟以税收立法权限体制为中心,扩展开来,对与此相关的问题一并加以探讨和分析。

    1.税收立法权限体制概述

    (1)立法权限体制概述

    税收立法权限体制应当是从属于一国整体立法(权限)体制的,故于税收立法权限体制研究之前界定立法体制的有关内容,提供一个研究的理论基础,甚为必要。需要说明的是,如前所述,我们赞同立法体制三要素说,但出于研究的实际需要和篇幅的限制,我们将着重于(税收)立法体制中(税收)立法权限划分的问题。

    综观世界各国的立法权限体制,大致有如下三类七种:[87]

    第一类,按立法权是否在权力机关、行政机关和司法机关之间划分,分为:①一元立法权限体制,简称一元制,指立法权由一个政权机关甚至一个人行使的立法权限体制;②多元立法权限体制,简称多元制,指立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法权限体制;③制衡立法权限体制,简称制衡制,是建立在“三权分立”原则的基础上,立法权原则上属于议会,但行政机关与司法机关二者之一或二者共同有权对议会立法起制衡作用。第二类,按立法权是否在中央和地方两级政权机关之间划分,分为:[88]④一级立法权限体制,简称一级制,指立法权仅由中央一级政权机关行使的立法权限体制;⑤两级立法权限体制,简称两级制,指立法权由中央和地方两级政权机关共同行使的立法权限体制。第三类,除上述五种以外的其他立法权限体制,主要包括:⑥综合立法权限体制,简称综合制,即兼具第一类之一种和第二类之一种的立法权限体制。实际上大部分国家的立法权限体制都非仅限于前述两类中之单独一种,而是两类的结合;⑦特殊立法权限体制,简称特殊制,指不宜用前述六种中任何一种来界定的立法权限体制。

    我国学者对我国立法权限体制的表述,历来存在着争议,目前尚无定论。概括来说,争论可以分为两大部分:[89]第一部分围绕着“级”的概念进行,包括①“一级立法权限体制”说;②“两级立法权限体制”说;③“多级或多层次立法权限体制”说;④“中央集中统一领导的、多级(多层次)并存、多类结合的立法权限体制”说等四种观点。[90]第二部分围绕着“元”的提法展开,包括①“一元二层次三分支的立法权限体制”说 ;[91]②“一元两级多层次的立法权限体制”说;[92]③“一元二级三层次四分支的立法权限体制”说 [93] 等三种看法。上述争论的分歧主要在于三个方面:[94]①对立法权理解的差异,这是争论的根本焦点和分歧所在;②对立法体制内容及我国立法体制特色理解的分歧,表现为表述的角度、侧重点的不同;③对词语理解的不同,集中在“级”、“元”、“层次”等词上。

    经过比较分析,我们倾向于赞同“一元二级三层次四分支的立法权限体制”的表述,但又稍有不同。其具体内容,我们将在后面结合税收立法权限体制加以说明。

    (2)我国的财政体制及税收管理体制

    税收立法权限体制虽从属于一国立法(权限)体制,但同时也深受该国财政体制,尤其是税收管理体制的影响;换言之,一国立法权限体制构建了其税收立法权限体制之整体框架,而其财政体制及其税收管理体制在一定程度上则决定了框架内各部分的具体内容。所以,为全面、准确地界定我国税收立法权限体制,亦有必要对我国的财政体制及税收管理体制作大致了解。

    财政体制,又称财政管理体制,是划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。基于对财政权理解的不同,可以对财政体制作狭义与广义两种解释:狭义者中,财政权仅指财政管理权,亦即财政行政权,故财政体制实际就是财政行政(执法)体制;广义者中,财政权由财政立法权、财政行政(执法)权和财政司法权构成,财政体制亦包括了财政立法体制、财政行政体制和财政司法体制。[95]严格意义上的财政体制仅指狭义者,但理论界和实务界一般取其广义解释。税收管理体制是财政体制的重要组成部分,是划分税收管理权限的制度。与财政体制相类似,税收管理体制亦可作狭义与广义两种理解:狭义者,是指在中央和地方(包括政府和主管税收工作的政府机关)之间划分税收管理权限的制度;广义者,除划分税收管理权限外,还包括税收立法权限的划分。严格地讲,税收管理权与税收立法权应属于两个不同的范畴,前者是一种行政权力。但由于与我们采取财政体制广义者同样的原因,我们亦采取税收管理体制之广义解释。[96]由此可见,财政体制、税收管理体制都包含了税收立法权限体制在内,并依次形成一个纵向的效力等级关系;与立法体制、立法权限体制相对应,共同决定和制约着税收立法权限体制。

    财政体制受经济体制的影响而形成集权式和分权式两种基本形式。1994年,根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,我国进行了财税体制改革,所确立的分税制财政体制(简称“分税制”)便是一种分权式的财政体制。分税制是依法在各类、各级国家机关之间划分财政权的制度,根据其分权措施和分权程度的不同,分为相对分权和绝对分权两种立法模式。与我国的政治体制、经济体制和立法体制相适应,我国应选择相对分权的分税制,即将财政立法权和财政行政权主要集中在中央,同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权,中央与地方财政收支范围虽相对明确,但亦有交叉,上级政府对下级政府转移支付的规模较大。[97]其反映在税收上,即为“根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管” .[98]我国税收管理体制便依此而建立。

    我国的税收管理体制,最初是根据1977年11月国务院批转财政部的《关于税收管理体制的规定》而建立起来的,此后又陆续根据有关规定不断进行调整完善。如国务院1981年颁布的《关于平衡财政收支,严格财政管理的决定》、国务院1989年批准并转发国家税务局的《关于清理整顿和严格控制减税免税的意见》等,直至1994年工商税制改革而确立了目前的税收管理体制。需要说明的是,我国税收管理体制中的关税管理体制和农业税管理体制,分别由海关总署和财政部制定;故我们在此探讨的实际上是工商税收管理体制,限于篇幅,对关税管理体制和农业税管理体制不作讨论。 [99]

    (3)税收立法权限体制的分类

    按照不同的方式,可以对税收立法权限进行不同的划分。

    ①按照前述立法权限体制的划分,亦可将税收立法权限体制分为三类七种。

    ②按照前述财政管理体制和税收管理体制的类型,可以划分为集权式和分权式两种,其中分权式又分为相对分权式和绝对分权式。也有的按照集权和分权关系的不同处理方式,将税收管理体制划分为中央集权型、地方分权型和集权分权兼顾型。 [100]

    以上是对税收立法权限体制分类的最主要方式,除此之外,还有其他方式:[101]

    ③按照税种或税类的不同,如流转税类、所得税类、财产税类和行为税类等,将某一税种或某一税类的税收立法权赋予特定的立法主体。

    ④根据税收要素来分配税收立法权,即将不同的税收要素在不同的立法主体之间进行分配。最常见的模式是中央政权机关保留有关确定纳税主体、税基和程序的立法权,但确定税率的立法权同地方政权机关分享……

    (4)我国的税收立法权限体制

    由以上可以看出,我国税收立法权限体制受“双重领导”:形式上受立法权限体制制约,实质上由税收管理体制决定。姑且暂不论其合理性与否,我们沿用我国立法权限体制的表述,将我国税收立法权限体制界定为“一元、二级、三层次、四分支、多主体”,并综合前述两方面的因素,力求对我国税收立法权限体制的主要内容作一准确的描述。

    ①“一元”,指我国的权力机关,即依法享有立法权的各级人大及其常委会是唯一的税收立法机关。其中,根据我国宪法第 58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”奉行宪法至上原则(doctrine of constitutional supremacy),全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关,居于一元制的最高层次;其所享有的立法权的效力等级最高,是最严格意义上的和最完整的立法权;借用民法上的概念,其立法权为“原始取得”,除此以外的其他立法主体所享有的立法权均为“继受取得”。根据宪法第62条和第67条,全国人大及其常委会享有制定、修改、补充和解释国家基本法律的权力。而税收事关公民的基本财产权利,且依前述税收法定主义之宪法原则,无论如何应当属于须以国家基本法律予以规定事项之列,即属于全国人大及其常委会立法权限范围。

    ②“二级”,指税收立法权由中央和地方两级立法主体行使。根据我国目前的税收管理体制,中央享有所有税种、大部分税收要素及主要税收程序的税收立法权;(省级)地方则主要就下列事项享有税收立法权:就部分税收要素行使地方税收立法权,如在税收法律、税收行政法规所确立的幅度税率范围内确定适用于本地方的税率;就屠宰税、筵席税、牧业税等税种,依照国务院制定的相应条例,决定在本地方范围内开征或停征,并确定其税率等税收要素;就税收的某些征收管理程序制定在本地方范围内实施的办法、细则等税收地方性法规。

    ③“三层次”,指立法权限在每一级又分为三个层次。在中央一级,全国人大及其常委会构成第一层次;国务院是第二层次;财政部及国家税务局、海关总署等为第三层次。在地方一级,省、自治区、直辖市人大及其常委会制定税收地方性法规,批准省、自治区的人民政府所在地的市及经国务院批准的较大的市的人大制定的税收地方性法规,批准民族自治地方制定的税收自治法规为第一层次;省、自治区、直辖市的人民政府制定税收行政规章为第二层次;省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定税收行政规章为第三层次。

    ④“四分支”,指中央一级的税收立法权延伸到地方,形成为省级地方税收立法权、民族自治地方税收立法权、经济特区地方税收立法权和特别行政区地方税收立法权等四个分支。本文主要讨论第一分支,后三分支属于特殊情形,一般不涉及。

    ⑤“多主体”,指税收立法权由多个主体行使。实际上,前面四点已共同说明了这一点。但仍需指出的是行政立法权的问题。我们认为,行政机关享有的立法权是委任立法权,或称授权立法权,授权的方式包括宪法的授权、[102]法律法规的授权以及最高国家权力机关的特别(直接)授权等,“授权立法,对权力机关而言,是立法权的一种行使方式,对行政机关而言,是获得立法权的惟一途径” ;[103]行政机关作为立法主体之一与一元制并不矛盾,一元制下可以允许多个立法主体的存在。[104]国务院作为最高国家行政机关,其所享有的税收立法权在所有行政机关的税收立法权体系中居于最高层次,其法律依据主要是宪法第89条,以及全国人大和其常委会的两次特别授权,即1984年第六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟订有关税收条例,以及1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面(当然包括税收)可以制定暂行的规定或条例。

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