财政职能进一步调整的思路(2)财政研究论文

　　这种中央与地方政府事权划分和财政职能的区别对待，既可以为理清中央、地方政府间的事权纠葛，适应市场经济要求完善经济管理体制和以分税制为基础的分级财政创造条件，又可以紧扣中国国情发挥政府在推动现代化中的能动作用，显然比笼统地提出“政府退出生产建设领域”更具备可行性与合理性。
　　
　　二、财政职能调整需要区分不同发展阶段
　　在我国经济转轨时期，财政职能的调整和公共财政的建立不可能一蹴而就，一步到位，势必要经过一个渐进过程，随着社会主义市场经济的不断逐步趋于合理。
　　
　　在这个渐进过程中，财政职能的调整，有必要从实际出发，在正确的大方向下，按全国而言的不同发展阶段乃至按不同区域的不同发展阶段，区别对待。比如，对国有企业技术改造，财政过去介入偏多，需要减少，特别是一般竞急性国有企业的技术改造，应交给市场，使有生命力的项目通过市场取得融资支持。但在国有经济战略性改组和大型国有企业“三年解困”任务成为头等重大事项的现阶段，基本退出竞争性国企技改领域却是做不到的，不具备可行性。1998年增发国债的资金“一分钱也不用于加工项目”是对的，因为当时已无法在资金拨出前很短时间内具体确定“不搞重复建设”的加工项目而予以支持，但1999年增发国债资金则正面介入了国企技改领域，这更是对的，因为已有一定时间和条件来选择项目，加大对国企解困的支持力度。总体而言，不论从政治、经济的任何角度看，对这个战略性任务，现阶段财政是不可能“袖手旁观”予以回避的，这就深刻地反映了发展阶段上的特定要求。如何帮助国有企业实现三年解困，积极有效地支持大型骨干企业技术进步、技术改造及推动国有企业战略重组，这是财政必须承担的重大职责之一，不可能绕过。待跨越此阶段后，才能进而考虑财政如何竞争性领域大型骨干国企技改的问题。在国企战略性改组的解困目标大体达到之后，可以预计，财政职能又应强调落到基本不介入国企竞争性项目技改的定位上（说“基本不介入”也就意味着不是绝对不介入。在中央政府的职能不完全脱开重点建设项目的情况下，不论是国家独资还是控股的企业的技改，财政都是有可能在必要时介入的）。
　　
　　与此相似，政府退出经营性、竞争性领域，在各区域也应分阶段掌握。其中的基本原则是将财政“退出”程度与市场发育水平相联系。一般来说，我国沿海地区经济起步早、发展快，市场发育较成熟，市场配置资源的作用范围日益增大，财政的职能应随之较大动作地转移到与此相适应的公共财政上去，政府支出主要为地方经济建设和财源建设提供良好的软、硬环境。而在不少中西部地区，由于经济发展相对滞后，工业化水平低，市场化程度弱，这些地区的当务之急突出地表现在通过政府作用启动工业化、市场化进程和降低失业率、加快农业劳动力向非农产业转移等方面。与沿海发达地区相比，中西部地区的这种差别是客观存在的，因此政府支出在支持生产建设方面还不能简单地与沿海地区一样较快“退出”，特别是在近期，加快中西部发展，既要加快基础设施建设，又要提高区域性骨干企业的投资力度，缓解就业压力，提高工业化水平，这必然成为这些地方政府与财政现阶段工作的重要任务，这方面政府的特定的作用，市场是无法完全替代的。当然，今后随着各方面条件的逐步具备，中西部欠发达区域无疑也要也沿海地区一样，酌情加快“退出”步伐。
　　
　　总之，在经济转轨时期，财政职能的调整和公共财政的建立，包括原则上应退出生产建设领域的地方财政职能的定位，也要取决于市场发育状况和其他相关因素，分阶段、分区域掌握，不能搞一刀切，这反映的是经济发展中的客观制约和客观要求。
　　
　　三、财政职能合范围需要细化和具体化
　　在具体考虑政府和财政职能调整的操作问题时，仅仅停留于大的原则往往远远不够，即使是某些“公认的”合理范围的界定，也需细化和具体化。比如，大家都接受政府应提供公共品的原则，但仍然存在如何合理掌握政府介入公共品的界限的问题。在经济学文献中，公品的特征是具有效用的不可分割性，受益的非排他性和消费的非竞争性。而在现实经济生活中，完全上述条件的纯粹的公共品和公共服务并不多，更多的是不够纯粹的公共品和服务，称为准公共品、半公共品或混合产品（“混合”的比例也各不相同）。教育、医疗保健、基础设施等等都是如此。而且，产品或服务的公共属性与特征也不是一成不变的，随着技术的突破、管理体制与市场条件的变化，公共品、半公共品和私人产品之间的界限会发生漂移，原来一向是纯粹公共品的可能变成半公共品，原来一向是半公共品的也可能转为私人产品。因此，现实生活中对于公共品界限处理不可能有简单划一的方式。