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政府诚信是发展和健全市场经济的必要前提经济学理论论文
作者:本站  来源:网络  发布时间:2005-12-20 17:58:00  发布人:admin

关键词:市场经济 政府诚信  

    一. 建设和完善市场经济的一个重大障碍——整个社会信用的普遍缺失

    我国正在建设和完善社会主义市场经济体制。市场经济是一种由市场力量决定整个社会资源配置的一种经济模式,政府仅对经济行为进行综合宏观调控,一般不进行直接干预和影响,配置资源的主要活动由市场力量决定。简要地说就是政府制定规则,依法行政,企业独立经营。市场经济是以货币为媒介的信用经济,只有在相互信任的基础上,才会有导致双赢的市场交换发生,商业信用和银行信用才会发展,各种市场体系才能存在。市场经济离不开诚信,没有诚信就没有市场的健全,市场经济就不可能发挥应有作用。如果交易双方互不信任,交易成本就会大大增加,整个社会的经济运行效率就会大大降低,整个经济社会的发展就会有许多问题。
    然而我们看到,在中国市场经济快速发展的同时,整个社会普遍缺乏诚信却是个不争的事实。制假售假,合同欺诈,虚假招标,骗税逃税,伪造假账,恶意拖欠,变相传销,假币假钞……这些行为像“病毒”一样侵蚀着社会的肌体,像“沙尘暴”一样吞噬着信用的“绿洲”。不讲诚信、欺骗欺诈已成为人人痛恨的一大公害,成为严重制约社会主义市场经济健康发展的一大障碍。
    造成社会的“诚信缺失”的原因有下列五个方面。
    自然经济的传统。中国长期自然经济的传统是造成诚信缺失的一个历史原因。小农生活在人数不多的村落中,以土地为生,极少与外界发生联系。因而这种经济模式下沉淀的文化就是:重人情而轻规则。这种传统影响到现实生活中就是人治,而不是法治。
    经济发展水平较低。根据博弈论的理论,在单次、少数博弈中,市场主体发生欺诈的可能性比较大,而在多次、重复博弈中,诚信程度比较高。当前,我国正处在市场经济的初期阶段。因此,与发达市场经济相比,诚信意识、信用精神和信用原则没有得到充分的发展。另一方面,有些地方政府为多出政绩等原因,大搞地方保护主义,结果使假冒伪劣、偷税漏税、撕毁合约、以邻为壑等行为横行,一些地方政府也成了这些非诚信行为的保护伞。因此,不诚信行为屡禁不止。
    制度缺陷与缺失。当前,我国的产权制度是不完善的,其主要表现在国有产权不够明晰。由于我们目前还没有探索出适应市场经济的有效的国有企业运行机制,这些企业在运行中存在许多问题,不照章办事、不按市场规则办事的行为屡见不鲜。国有企业的诚信水平大幅下降也影响其他所有制企业的诚信水平。同时,我国信用体系、信用制度、信用机制的不健全和缺失(如缺少企业和个人信用记录,失信成本小于失信收益等),又助长了非诚信行为的泛滥和肆虐,从而导致了一些经济主体的诚信意识、信用精神和信用原则的错位和缺失。市场经济秩序的不完善、传统企业管理方式的落后以及相关法律制度缺陷,是企业间交易行为呈现诚信严重缺失局面的体制和制度性原因。
    政府权力集中和政策缺陷。在过去的计划经济体制下,人与人之间、上级与下级之间的关系是命令和服从的关系,几乎不存在平等的信誉和尊重关系。在命令和服从关系的结构中,命令一方言出即法,无需信守承诺。由于计划经济的惯性,政府的权力集中,管理的事务过于宽泛,职能尚未转变到位,政策的透明度较低,结果是政府部门及其官员享有过多任意创造权力和滥用权力的空间,使其它经济主体也包括政府官员本身对未来的预期具有不确定性,因此,追求短期行为,并因失信失范而获得收益,结果形成恶性循环。同时,由于政府对市场经济运行的规律有个认识过程,因此制定的政策存在着不合理性、不公平性、不完善性、易变性等问题。这些政府行为不仅造成了政府的失信,也使得各经济主体的失信行为愈演愈烈,从而造成了经济运行秩序的混乱,大大降低了市场配置资源的效率。
    法制程度较低、法制环境较差。改革开放以来,我国开始走上了依法治国的轨道,以宪法为核心的法律体系基本形成,依法治国的国策效应已逐渐显现出来。但有关政权机构彼此之间的关系以及政府与公众之间的关系,还有许多法律的空缺,诚信还不能成为得到法律认可和保障的道德规则。当诚信者注定要吃亏时,便不会有人愿意诚信了。法制程度较低主要表现为一些地方政府和官员仍在搞人治、个人说了算,而不能依法行政;法制环境较差则主要表现为法律不健全、不完善,以及有法不依、执法不严、违法不究等。在一定程度上造成了遵守诚信受损、违背诚信受益的局面,最终使得社会风气败坏,影响了社会的健康发展。
    政府道德建设薄弱。各级政府组成人员以及广大公务员队伍,在履行国家职能的过程中,存在一个政治道德的问题,但在政府自身建设中,这一问题并没有得到很好的重视和解决。我国的公务员体制也存在缺陷。现行的公务员管理体制还没有完全实现从身份制到职能制的根本转变,政治体制中的人身依附关系还相当严重。

    二.在市场经济条件下,政府诚信缺失是社会诚信缺失中最严重的问题

    市场经济离不开竞争,市场中竞争主体之间的竞争行为要严守“游戏规则”。诚信是市场经济的灵魂,政府诚信是市场经济信用的表率与楷模。在市场经济条件下,不仅要求各市场竞争主体要讲信用,恪守诚实信用原则,更要求政府首先要讲信用,只有政府做到诚实守信,才能为市场运行提供信用示范与表率。政府作为法律和法规的制定者,如果不讲信用,对整个社会信用体系的危害最大。
    最近成都市的一个调查表明,成都市民六成以上最关注政府信用,对政府诚信的关注则说明了民众对政府诚信的关注,而这背后则是地方政府诚信的部分缺失。孔子曾曰:“言不中,民无以措手足”。长期以来,人们对诚信的关注多集中于经济领域,而忽略了作为建立社会诚信体系的倡导者和维护者的政府的诚信。在市场经济条件下,个人和企业的诚信缺失所造成的多半是个体利益的失衡,而政府拥有很大的公共权力,它不仅管理着公共财产,而且可以凭借掌握的行政权力征用社会与私人资源。当政府一旦发生诚信缺失行为,公众由于其权力支配上的明显劣势而处于弱势状态。这就很容易产生不等价交换,如以公共事业的名义侵占个人财产。个人和企业一旦失信,人们在经济交往中还有选择性,而政府一旦失信,百姓几乎没有选择余地。在市场经济体制下,政府诚信应为民表率,假如政府诚信缺失问题不能从根本上解决,建设社会诚信体系几乎是不可能的。因此,加强政府诚信在建设社会诚信系统中起着最关键的作用。
    在我国建设和完善市场经济的进程中,最严重的社会诚信问题是一些部门和地区的政府,在行为上缺乏诚信。最近一段时间,政府失信于民的事件不断在媒体被曝光,受到广为关注:有的领导为了政绩立竿见影,大肆圈占农民养命的耕地,而给农民的补偿费往往是一份无法兑现或者是掺水的合同,使农民生活无着;有的领导对群众反映的问题责令限期解决,但相关部门却推三阻四,变着法儿久拖不决;陕西某市曾发生用市长办公会通过决议的方式欺骗投资者的闹剧;湖南某县政府向群众集资修建公路大桥,但“借”而不还,让群众索要无门;某些乡镇政府在土地承包上朝令夕改、出尔反尔,严重损害农民合法权益……在计划经济条件下,因为资源都在政府手中,对资源的配置只要政府决定就行了,而在市场经济条件下,企业和个人与政府都是平等的社会经济主体,还运用计划经济的一套来处理经济事务肯定是不行了。但是,我们许多地方和部门的政府,还习惯用行政命令来调整经济关系,不能平等的对待同是经济主体的企业和个人,在行政命令的方法不能用或不好用的时候,就采取了一些不诚信的方法。当然,不能说现在报道多了就说明现在政府失信于民的事件一定比过去多,而应该认识到,现在媒体发达和进步了,人们对于政府的要求也高了,政府一旦做失信于民的事情,被曝光的机会增加了。应该承认,即使在强调民主法治的今天,政府失信于民的事件还是经常发生的。

    三.正确认识政府诚信的本质

    “诚”,汉语之意即真心;“信”,即不欺骗、可靠、信任不怀疑。“诚信”是中华民族的传统美德,是儒家伦理的核心理念系统。坚守诚信是做人的原则,也是事业成败的关键。诚信在政治生活和政府活动中的价值几乎从来都得到无尚推崇。古今中外,莫不如斯。仅在中国,就有商鞅变法“立木为信”的佳话,有“民无信则不立”、“忠信以为城池”、“匹夫行忠信,可以保一身,君主行忠信,可以保一国”、“上好信,则民莫敢不用情”等古训。而司马光则将政府的诚信之德阐述得淋漓尽致:“夫信者,人君之大宝也。国保于民,民保于信;非信无以使民,非民无以守国。是故古之王者不欺四海,霸者不欺四邻,善为国者不欺其民,善为家者不欺其亲。不善者反之,欺其邻国,欺其百姓,甚者欺其兄弟,欺其父子。上不信下,下不信上,上下离心,以至于败。 ”这是将是否诚信上升到事关国与家成败得失的高度来看问题的。
    政府诚信的本质可以从两个方面来看:
    人民之所以信任政府,即作为委托人将行政权力委托给信任的代理人——政府,是因为:(1)人民相信政府具有诚实守信良好品格和道德责任感,能够掌好权,用好权;(2)人民相信政府具有胜任行政运营之责任的能力。这样,政府就应该一切行为以人民利益着想,一切为人民利益服务,同时在实际行为中,接受人民的监督,不断提高执政能力和服务水准,及时根据人民要求调整公共政策,增进政府与人民之间的良性互动。如果政府不讲诚信,不能切实维护和增进人民的利益,甚至为自身谋私利,那么政府与公众之间的和谐关系将被破坏,政府就会失去人民信任,整个社会就会陷入危机,最后这样的政府会被更替。
    政府诚信要求政府在行使行政权时能够维护政府对人民所承担的义务和责任,确保政府与人民之间的委托代理关系,做到取信于民。在市场经济条件下,政府的诚信主要包括三方面的内容:首先是名与实的一致,即政府职能的设置、政府权利的配置和政府责任的承担相一致,也就是政府行政权限的范围、行政机构的大小、利益获取的多少必须与维护和增进人民利益的程度和提供公品的质量相一致,这是政府诚信的政治基础。第二是言和行的一致,就是理论与实践的一致,政策制订和政策执行一致,政府应该把对人民的承诺和对承诺的落实相结合,言必信、行必果。不能出尔反尔,朝令夕改,这是政府诚信的管理基础。第三是“信民”和“民信”的一致,就是政府取信于民的政策制订与人民对政府的理性预期和信任期待相一致,这是构成政府诚信的行为基础。如果政府的政治基础、管理基础和行为基础出现问题,政府执政的合法性就会受到怀疑,整个社会的和谐就会遭到破坏,建设和完善市场经济就没有稳定的社会基础。

    四.造成政府诚信缺失问题的原因

    造成政府诚信缺失的原因有下面四个方面。
    首先,从作为委托人的公民看,由于种种原因造成的自身缺陷是诱发政府诚信的外部原因:(1)委托人的信息短缺,尤其在政府有能力有意隐瞒一些与公众有重大利益关系的能力的时候。由于信息不对称,一方面政府可以利用信息优势损害公众利益,从而为追求自身利益最大化提供条件,另一方面政府又蒙蔽公众,为自己逃脱监督和承担责任提供可能性。在日常生活中,政府拥有一些公众所不知的信息,一些政府官员凭其拥有的专业知识、专业技术和特殊地位,拒绝政务公开,逃避公众监督,有意使公众处于“无知”状态,,例如有意隐瞒财务收支情况,以便更好地谋取私利,这些情况都会使政府背弃公众利益,引发信任危机,甚至动乱。(2)民众的组织分散难以对其代理人——政府是否遵守诚信原则形成有效制约力量。在委托代理关系中,尽管作为委托人的民众人数众多,但由于结构分散,加上普遍存在的搭便车的心理和行为,因而难以产生采取统一行动的强大动力,这在客观上削弱了对政府的监督和约束力,导致某些行政执法人员在故意损害公众利益时有恃无恐。
    第二,从政府的角度看,政府的双重角色和有限理性往往构成政府诚信缺失的内部条件:(1)政治代理人的自利倾向易使政治委托人面临道德风险。公共选择理论认为:“在经济市场和政治市场活动的是同一个人,没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行动动机进行活动。 ”在市场经济体制下,政府扮演着双重角色,既是民众利益的代表,也是当政利益集团的代表。而当两者发生利益冲突时,政府往往会自觉不自觉地使公众利益的维持和增进服从于当政集团寻求租金最大化的偏好。另一方面,政府公职人员在执行公务时也是身兼两任,既代表民众利益,也有自身的私人利益,当存在可以通过损害民众利益来增进自身利益时,公职人员中的意志薄弱者、品德低下者就会损公肥私,以权谋私,滋生腐败思想和行为,尤其在缺乏实质监督的情况下,更是如此。(2)政府的有限理性会增加公众的风险。正如市场有失灵,政府也有失灵。由于环境不确定性的约束和自身能力的限制,政府不可能了解所有的备选方案,也无力估算出所有备选方案的实施后果。因而,政府在履行职责的过程中,也会出现失误,有意无意地损害了民众的利益。同时,因为存在控制手段的有限性和公品供应的低效性,政府无法及时回应民众的理性期待和预期,导致民众对政府履约能力的怀疑,增加了民众对政府的不信任。另外,政策制定和执行之间的时滞性以及政治决策中难以避免的偏好,往往会加大政府行为与民众意愿之间的距离。因此,因政府的有限理性引发的社会公众风险的增加,也会对政府的诚信产生侵蚀,加大政府 “取信于民”的难度。
    第三,从政府工作人员看,一是没有摆正权力和公民权利关系的位置。一些政府官员仍受权力本位、官大于民的传统观念的支配,认为政府的权力是可以不受约束和任意行使的。极少数人甚至认为,政府是为着公共利益行使权力,因而享有不守信用的特权,以至于滥用公共权力。二是没有正确处理长远利益和眼前利益的冲突。常常只顾眼前利益而牺牲长远利益,以致牺牲诚信,损害政府公信力和权威性,降低了民众对政府的信任度。三是没有准确把握“发展第一要务”和科学发展的关系。片面追求发展,忽视科学、持续、协调发展,以致为着所谓的“政绩”和“发展地方经济”,不负责任、不求实际地大干、盲干,乱许愿、乱承诺,破坏环境,耗竭资源,最终失信于民。四是目前有关对官员监督的法律和法规落实不好,腐败的成本比较小,而得益很大,所以在一些地方和部门造成前腐后继,腐败分子的出现一浪高一浪。当然,目前的官员选拔和任用机制确实还存在不能保证优秀人才进入政府和对现任干部,尤其是一把手监督不充分的缺陷,造成了少数道德恶劣分子进入政府,一些人滥用权力为己谋利没有得到有效和及时的处理,也是造成政府诚信缺失的重要原因。
    第四,制度不完善造成的权责脱离,只行使权力不履行义务不承担责任,使得某些地方政府不考虑自己政策、行为的后果和自己应负的责任,由此政策的虎头蛇尾、朝令夕改甚至政府本身的不诚信行为也就屡见不鲜。诸如大火、矿难等群死群伤事件层出不穷,却未见领导引咎辞职,超期羁押案件繁多,未见几人获得国家赔偿。权利与责任必须对称。公共责任履行的充分程度也就成为政府诚信的实质标准。政府代理公共权力的诚信度,关系到公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民,表面上是政府威望的丧失,而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。

    五.在市场经济条件下,增进政府诚信的意义

    1.增进政府诚信,是实践“三个代表”重要思想的需要。我国是社会主义国家,我国的市场经济是社会主义市场经济,我们的政府是人民的政府,执政为民是政府施政的目标。因此,政府必须用人民赋予的行政权力,履行行政职责,维护社会和公民的利益,对公民负责,对公民守信,为公民提供“以人为本”的优质服务。政府只有明确并履行好其服务的职责,才能成为诚实守信的政府,也才能在社会主义市场经济建设中真正代表中国最广大人民的根本利益,方能赢得群众的信赖和拥护。而政府对人民的诚信是政府诚信的本质,其最高标准是全心全意为人民服务。政府对人民诚信,就会在社会上产生公信力。要真正做到有权有责,权责结合,用权要受到严格的监督,侵权要按规定进行赔偿。否则,就是对公民不负责任甚至是犯罪,就会失去民信和民心。再次,要依法行政。各级政府不仅要对人民负责,而且要对法律负责。凡是法律没有授权的事情,政府不能去做,否则就是越权;凡是法律授权的事情,政府不仅要去做而且必须做好,否则就是失职;无论是越权,还是失职,都构成了政府违法,而政府违法必然就会失去公民的信任。一个诚信的政府,必须是执政为民的政府、敢于为民负责的政府、依法行政的政府,只有在这样的政府领导下,中国的社会主义市场经济才可能建成。
    2.增进政府诚信,是构建完善的社会信用体系的需要。市场经济是信用经济,从信用体系结构来看,政府诚信始终是最大的信用,是整个社会信用体系建立的基石。政府诚信对整个社会信用具有引导和无可替代的示范、激励作用,影响极大,整个社会信用体系都是基于政府诚信来推动和发展的。政府诚信,是建立真正的企业和个人信用的前提。政府制定的政策和作出的决策一定要算数,不能出尔反尔,朝令夕改。如果做不到还要说大话、假话,最后根本无法兑现,公民就会对政府产生不信任感,将对公民诚信理念构成致命打击,对社会信用体系产生严重破坏。
    3.增进政府诚信,是促进中国经济全球化的需要。在当今经济全球化的背景下,信用已成为投资环境的重要组成部分,它甚至在一定程度上决定着一个国家、一个地区的竞争力和可持续发展。我国已成为世贸组织成员国,我国政府在加入世贸组织的议定书中,作出了两项庄严承诺,一是确保有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施,符合世界贸易组织协定和我国的对外承诺。二是确保法律、行政法规和中央的其他政策措施在全国得到统一、公正、合理的实施。国际社会呼唤信用中国,而信用中国的建设需要各级政府的共同努力,以取信于国际社会,进而推进我国对外开放和经济全球化的进程。在中国政府签署的160多条入世协议条款中,仅有20余条与企业市场有关,其余的均是与政府有关的。根据世贸组织规则的要求,各级政府制定的有关涉外贸易的法律、法规、规章和政策措施、规范性文件等,都不能与世贸组织的规则相违背,要求政府的行为要公开、公正、诚实、守信,政府要平等地对待各类市场主体,不能搞地方保护主义,不能搞区别对待。而且有关政策的制定和出台,必须做到公开、公正、透明,决不能搞暗箱操作;决策一旦作出,就一定要算数,而且要保持稳定。也就是说,政府在实施法律方面必须信守诺言,如果不能作到统一、公正、合理,那么,不仅会降低政府的公信力,还将背离政府管理目标,损害行政效率,影响政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失,更是长远的信誉损失。所以,加入WTO以后,我们首先应当解决政府的守信问题。当然,政府是否守信,不单是政府官员的个人素质和品行问题,而是政府机关行使权力的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻地了解,认识到政府的每项权力都来自人民的赋予,必须在合法的范围以合理的方式行使权力,错误行使权利必须承担责任的前提下,才有可能树立起守信的观念。说到底,只有建立起规范政府权力的完备的法律体系,才可能从根本上解决政府守信的问题。我国各级政府及其工作人员必须转变观念,尤其是诚实守信的观念要与世贸组织大多数成员国的观念接轨。如果我们不遵守规则,不讲信用,必然会丧失其他成员国的信任,最终只能被快速发展的世界经济大潮所淘汰。
    4.增进政府诚信,是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。完善的法律体系和社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分,只有“看不见的手”和“看的见的手”都能充分发挥作用,才能建立起真正的市场经济体制。其中,制度保障是关键,而这些就需要政府来解决,依赖于政府诚信。物力资本与人力资本的有机结合,能产生现实的生产力;而信用资本与人力资本、物力资本的有机结合,便能产生高效、良性的现实生产力。因此,市场经济愈发达,愈要求诚实守信,这是市场经济的内在要求,也是现代文明的标志。总之,在市场经济的社会里,政府的诚信,将直接影响着市场经济体制的运行状况和经济效益的高低,成为决定市场资源走向的最根本的要素。

    六.在市场经济体制下,增进政府诚信的途径

    增进政府诚信是一项系统工程。首先,我国是实行社会主义民主的国家,国家的一切权力属于人民,人民依照法律规定选举自己的代表,并通过代表选举自己的政府。这一民主的选举制度决定了,政府权力来源于人民,服务于人民,并受人民的监督,因而它的诚实和信用应当奉献于人民。但需要指出的是,我国的选举制度中也还存在不够完善的地方,特别是广大政府组成人员,主要是较高层级的政府组成人员,还不能完全由人民直接选举产生,这在一定程度上影响了政府的民意基础,影响了政府及其官员对其权力来源的直接感受,影响了他们与人民群众的密切联系,以及对人民群众的高度负责精神,进而影响了政府作出决策、进行具体管理时对人民群众的诚信之心。所以,长远看来,要加强政府对人民的诚信,一项基础性工作就是,不断健全和完善选举制度,扩大直接选举的范围,加强政府与人民群众的联系,加强人民对政府的监督,在选举制度这一环节奠定政府忠诚于民,取信于民,服务于民的良好基础。
    第二.在市场经济体制下,政府和政府官员要改变观念,摒弃“官本位”的传统观念,树立以人为本的思想,认识到无论是政府、企业还是个人,都是市场经济平等的经济主体;政府出台的政策要实事求是,聚民意,集民心,讲求实效,不急功近利,在市场经济体制下,政府任何重大的经济失误,最终都是全体人民的损失。同时要保持政策上的连续性和稳定性,力戒朝令夕改、失信于民;政府官员要有为人民服务思想,做到言必行、行必果,作信用的示范者,作诚实守信的榜样,切不可做出伤害百姓,损害政府声誉的事情。
    第三,转变政府的职能,建设“有限”政府。无限政府是指一个自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律社会制约的倾向的政府。这样一个有着无限权力和无限责任的政府必然是无效的,人类理性的局限证明政府不可能全能,政府失灵往往比市场失灵造成更大的危害。同时无限政府也是危险的政府,它“常常严重地限制经济自由,经常严重地侵害个人生命权财产权,尤其是常常无偿地没收私人的财产。 ”政府干预过多以及繁多的审批会造成社会经济生活诸多失信。随着市场经济发展和市场机制的健全,大量原本可以由市场承担的职能已还给市场,行政操控的力量逐步被削弱,“看得见的手”可控的经济资源越来越少。可这只“手”由于习惯了操纵市场,不习惯在“有限政府”之中手里没有经济权力。于是乎,某些地方政府学会了利用“市场机制”,例如隐藏幕后操纵土地价格,进而操纵房价,搞假招标等。这时候,政府的这只“手”就患有“多动症”,变成了“闲不住的手”。另外,一些政府为了政绩,经常号召、要求,甚至逼迫企业和个人从事某些经济活动,而一旦出现失误,又不承担任何责任,给企业和个人造成巨大的经济损失。要推进社会主义市场经济的发展,保证宏观经济平稳有序的运行,必须管住这只“闲不住的手”,治愈“多动症”,而使其认真履行“看得见的手”调节经济、监管市场、社会管理和公共服务等几大职能。因此构建一个有限政府尤为关键和迫切。政府必须减少对社会经济活动的直接干预,大力减少审批环节。在处理与市场的关系上,必须认识到市场优于政府,用足市场,慎用政府,政府只做市场“做不好和做不了”的事,市场功能扩展到哪里,政府作用就应该收缩到哪里。要建立经济领域的问责制度,由于政府瞎指挥造成的损失,政府以及负有责任的人员要承担相应的经济和法律责任。
    第四,变“管制型”政府为“服务型”政府。在计划经济条件下,政府主要是管制型政府,管理社会和经济的一切活动。而在市场经济中,政府应该是服务型政府。管制型与服务型是两种不同的行政理念,它们的本质区别在于政府行政到底是以官本位还是以人为本、社会本位为理念。以官本位为理念的政府管制有许多弊病,张维迎先生提出过两个判断:“一是管制最多的地方,一定是骗子最多的地方,原因是管制消灭了市场本来应有的市场机制,二是管制越多,越是骗子就越有积极性贿赂政府......”而面对越来越多的市场主体的失信行为,政府误以为管得太少,以至管制不断强化,使得市场竞争无立足之地。在真正的市场经济中,政府与企业的关系不应是管制和被管制,而是服务与被服务的关系。因为企业是生产力最主要的组织方式,政府要推动生产力发展,当然就要为企业服务。特别是随着经济全球化的到来,使得政府不应仅仅采取单纯的管制性行政,而是更应该实施满足社会和公众需求的服务性行政。政府为企业服务主要是为企业经营提供应有的公品和良好的制度环境,其中,政府诚信是一个非常重要的内容。政府机关作为服务者,要有真心真意服务群众的思想和行为,不能说一套做一套,必须诚实守信。事实上藏着掖着,弄虚作假只能导致信用危机,为以后更大的危机创造条件。该让群众知道的就要公开,该让群众参与的就要引导群众参与,不故意拔高自己的政绩,不隐瞒存在的问题和困难,做诚实的政府。做事务求公正公平,在法律制度面前应人人平等。
    一系列与市场经济相适应的制度的建立和完善都有待服务型政府发挥作用:一是明晰企业产权。许多民营企业不敢加大投资是因为对自己产权预期的不确定性造成的。产权明晰是企业信用的基础,保护和执行产权是政府的首要职责。二是维护法治。解决当前的企业信用问题,不仅要完善立法,更重要的是加强执法力度,努力维护司法公正。如果没有崇尚法的精神,如果有法不依,如果可以将权力凌驾于法律之上,那么一切法律就只能如一纸空文。企业信用建设需要一系列法律法规的建立和完善,更需要的是政府努力执法,维护法律尊严,以切实提高失信成本,保护企业合法权利。三是完善企业征信制度。征信是解决企业交易中信息不对称的重要途径,政府应加快企业征信的立法工作,依法向社会开放企业信用数据,建立和完善企业资信数据库,加强培育信用中介机构,从而为企业的诚实合法经营创设一个有序、公开的市场环境。四是建立政府经济活动问责制,让瞎指挥的政府、部门和官员承担相应的经济责任。
    第五,从“暗箱”政府走向“阳光”政府。在西方市场经济中,市场主体面临的不确定性主要来自市场本身。而在处于市场经济初级阶段的中国,不确定性更多是来自政府,政府行为主导着人们对未来的预期。这个区别导致的结果是,西方国家企业“有问题找市场”,根据市场的预测作决策,而我国企业则是根据政府的预测作决策,“有问题找市场,更要找市长”。但问题的关键是我们的政府又总是习惯于暗箱操作,即政府的很多政策、行政程序都不公开,政府缺乏透明度。这不仅是滋生腐败的根源,也是导致企业失信的原因之一。政府决策缺乏透明度,就造成了政府与企业之间的信息不对称,企业要获取与自身密切相关的信息,就必须付出很大的信息成本,这是造成政府官员腐败的重要原因。而获得更多“内部”信息的企业,往往不讲信用也能获取更多利润。同时,这也造成了企业市场竞争环境的不平等,使得一些企业对未来失去信心,导致企业短期行为,也助长了少数政府官员的腐败,造成了政府的诚信缺失,破坏了社会的和谐。我们应该鼓励公民和企事业等法人、新闻媒体依法对政府以及政府官员进行实质有效的监督,对于政府及政府官员诚信方面的失误,尤其是腐败现象进行揭露,保护举报者的合法权益,严惩打击报复举报者的政府官员。让政府及政府官员的行为暴露在阳光下面,用千百双眼睛,盯着政府和政府官员,不让政府和政府官员有不诚信的行为逃脱监督。
    第六,建立一支素质优良的公务员队伍。建立诚信政府必须从二个方面着手加强公务员队伍建设。一是加强公务员制度方面的法制建设,建立完备的公务员法律制度,将公务员的地位、作用、义务和权利以及公务员的惩戒制度等内容以法律的形式规定下来,特别是要用法律的形式实现公务员之间由身份关系向职能关系的根本转变,确定公务员任用的根本性和客观性标准,使公务员的一切活动都在法制的轨道上运行。二是加强公务员的道德建设,建立起公务员的道德责任制度,不断提高他们为公众服务的自觉性,培养他们忠诚于民、诚信于民的优良品质。

    七.加强制度建设,保证政府诚信

    增进政府诚信主要依赖于制度的构建。

    1建立政府信息公开机制,加强政府——公民沟通。
    在市场经济条件下,政府的一切责任和利益都来自公民的委托和赋税,公民的知情权与政府的公共管理责任应该相对应,因此,政府有义务和责任及时、畅通地向政策涉及的利益关系人和风险承担者提供有关政府决策、行为、预算、统计资料、财务披露等信息。并在发生公共危机的时候,将相关的宏观信息与微观信息向公众公开。公众,至少是人大代表有权力就公众关心的问题向政府提出质询,政府有责任回答质询。因此,要求建立政府信息公开机制,使政府成为透明的信息中心,这样做的过程和结果都无疑将是使公民更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公民之间形成良性的沟通,在这个基础上,公民与政府之间的互信必然得到加强,增强政府的诚信度。为此,需要政府信息公开,将政府的行为、程序纳入制度化轨道。

    2建立强有力的政府权——责机制,加强政府对社会需求的回应性。
    这首先要求政府及其公务人员树立权力的公共性观念,做到权力与责任相对应,政府应依法行使公共权力,做到不缺位,不越权,全面、恰当地履行与公共权力相对应的职责,不能有权无责,也不能有责无权。政府是社会需求的制度化满足机制,因此,应当通过强有力的权责对应的机制,对不同时期不同社会主体的需求做到及时、恰当的反应,采取果断准确的措施。因此,需要建立权责对应、灵敏高效的信息收集——反馈机制,对社会公众通过媒体、信访以及群体行为等反映的问题、需求和建议等信息及时了解、分析和处理。强有力的政府权——责机制还包括加强基层政府与社会在公共危机、公共服务和公共事务管理方面的自主权和与之相适应的责任,以便把握控制和解决当地公共问题的最佳时机。

    3建立政府、企业与民间组织的合作机制,将公民和社会组织纳入政府决策体系,既强化决策的民主性与科学性,又推动社会参与和监督的制度化。
    在全球化的信息时代,单纯依靠政府是难以满足社会公众的多样化需要的,社会公共事务的治理需要政治、市场和社会领域的各种主体相互间的合作。2003年4月份以后,政府、企业与志愿者组织的合作就形成了众志成城、齐心协力的局面,有效地遏制了SARS的蔓延就是一个成功的范例。政府、公民及民间组织、企业对公共事务的合作将改变现有的社会利益表达机制,尽可能地把利益不同的各方力量纳入决策过程,提高政府决策的民主和科学程度,保证公共决策的质量。同时也能够形成一个上下互动的公共事务管理模式,使政府切实承担起公共事务管理、公共物品和公共服务提供的功能,从而彻底实现政府职能转变。另外,政府、企业与民间组织之间制度化的协商与合作不仅能够激发公民参与的积极性和主动性,而且还能够通过民间组织来有效地整合社会力量,在公共危机的处理和公共事务的管理中增强公民-政府的互信,增加公民对公共政策的理解,从而维持较高的政府诚信度。
    总之,建设和完善市场经济需要构建全社会的诚信体系,必须全社会共同努力。但最关键的是政府部门要大力倡导诚信服务,一要在公务员队伍中认真贯彻落实《公民道德建设实施纲要》,特别是要进行诚信教育和公务员职业道德教育;二要打破行政垄断和地方保护主义,使政令畅通,上下一致,使政策执行到位,防止偏差,损害政府的形象;三要全面实施政务公开,增强行政行为的公开性和透明度,保持政策的稳定性和连续性,强化政府机关的服务职能,取信于民,真正为人民负责;四要健全对政府机关和公务员监督机制,调动社会各界参与监督的积极性,不断探索内部与外部相结合的监督渠道,加大整顿、规范的力度,使不讲信誉、不守信用的政府机关和公务员无处藏身;五将行政失信要给予补偿等问题纳入政府信用建设中,失信就要补偿,不仅政府要付出,涉及的官员也要承担失信的责任。六政府及其有关部门公布的统计资料要真实可靠,反对弄虚作假,夸大政绩。政府要把自己汇总掌握的大量信息依法公开披露,变为可供市场享用的信息。七要努力提高全体公务员和各级领导干部素质,要深刻认识到,政府诚信是最宝贵、最重要资源,是政治文明重要标志,是凝聚民心,号召民众,积极推进改革开放和建设和谐社会的强大动力。在诚信政府和和谐社会的建设中,严格依法行政,维护政府良好的信用形象,以实际行动自觉承担起自己的责任。
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