新阶段中国垄断性行业改革的三线推进战略

一、市场结构改革：引入竞争机制，构筑规模型竞争格局
    　　1.引入竞争的可行性：自然垄断性变异与公共性变异
    当代经济理论和实践都已证明：竞争是提高产业整体效率、改善社会整体福利的
不可缺少的重要因素。但传统观点认为，由于建设网络供应系统的巨额固定成本及其
沉淀性，以及基于网络供应系统的规模经济效应和范围经济效应等技术经济方面的原
因，现存的垄断性行业具有完全的、不可动摇的自然垄断性，不可能也不应该引入竞
争。同时，传统观点还认为，作为一种公共产品，由于存在消费效用的不可分性、消
费的非竞争性及受益的非排他性，垄断性行业无法采用市场化收费的提供方式，使得
非公有资本参与投资的收益得不到有效实现，也会形成进入壁垒。
    实践向上述传统观点提出了严峻挑战。随着技术条件的变化、市场容量的扩大及
其竞争形式的多样化，以及各种金融创新手段出现后对资本进入壁垒和退出壁垒的克
服，垄断性行业某些环节的自然垄断特性开始趋于弱化（笔者将其称为“自然垄断性
变异”）；与此同时，收入和需求水平的提升及需求弹性的增大、技术和制度的创新
（特别是排除性量化技术的发展）使得垄断性行业具有了消费上的拥挤性（竞争性）
和可排他性，导致其公共产品属性也在日益弱化，出现了由纯粹公共产品向准公共产
品，甚至向私人产品转化的趋势（笔者将其称为“公共性变异”），这使得原来无法
实现的收费和收益补偿成为必要和可能，从而在某种程度上部分或全部消除了进入壁
垒。这就为垄断性行业引入竞争扫清了理论上和实践上的障碍。
    　　2.竞争模式的选择：构筑规模型竞争格局
    （1）确立规模型竞争模式的理论依据。笔者不赞同高度垄断条件下的“缝隙”
竞争模式（主要包括两种类型：一是完全垄断；二是占优厂商，或称有竞争性从属部
分的主导厂商），因为在竞争活力和压力不足的情况下，它只会带来效率的低下和社
会福利的损失。这里要特别对学术界流行的一种观点进行一下审视。按照某些学者对
垄断的重新认识，由于存在着众多的潜在竞争形式（如“波特的多元竞争力”、“熊
彼特式的建立在创新基础上的动态竞争”以及“市场的竞争”等），垄断结构并不必
然带来垄断行为，因此，完全可以维持独家垄断的市场结构，在充分利用规模经济的
同时不必担心竞争活力的问题。该种观点认为，面对经济全球化和新经济的挑战以及
企业并购风潮这些强化产业集中的因素，中国的垄断性行业完全没有必要通过分割、
分拆或分立等手段来打破目前这种独家垄断的市场结构，这样只会弱化这些产业的国
际竞争力。笔者认为这种观点值得商榷。一方面，笔者对潜在竞争的有效性提出质疑
。诚然，潜在竞争在保持竞争活力和抑制垄断行为方面会起到某种作用，但潜在竞争
相对于实际竞争而言确实存在着局限性，导致其竞争力量微弱，在垄断结构特别是在
独家垄断结构下，并不能有效抑制旨在限制竞争的各种垄断行为。另一方面，笔者对
潜在竞争转化为现实竞争后企业竞争力，特别是国际竞争力问题表示担忧。要看到，
中国垄断性行业的初始状态虽然也是一种集中，但这并不是市场作用的结果，而是在
政府“庇护”下形成的。由于缺乏实际竞争的洗礼，竞争力很弱。一旦若干年之后打
破这种“庇护”，潜在的（有限制的）国际竞争转变为现实的（真正和直接的）国际
竞争，这些看似庞大的产业巨人就有可能迅速被强大的国际“巨鳄”击垮，到那时还
侈谈什么“竞争力”。由于是独此一家，届时被彻底摧毁的不只是某个局部的企业，
而是整个部门或者说整个民族的这一产业。这样一种（国际）竞争代价无疑是惨重的
。这就意味着，“为保有规模而不打破现有独家垄断结构，只通过潜在竞争的方式来
维持竞争活力”的思路是行不通的，把世界范围内垄断性行业的改革历程归结为“垄
断—解体—再整合”并由此试图在中国绕过直接竞争的洗礼而走“捷径”也是不行的
，必须开展厂商间的实际竞争。
    笔者也反对易形成过度竞争的“原子式”竞争模式，这不仅因为基于此模式的完
全竞争状态在理论上过于理想化而缺乏现实可能性，而且从中国实现“赶超战略”等
实际需要出发，也没有必要依据西方发达国家（特别是美国）的发展路径亦步亦趋地
走原始自由竞争之路，而是可以利用竞争道路上的“后发效应”，实现阶段式跳跃，
一举形成市场结构的适度集中。应该看到，市场结构的适度集中，是具有正面效应的
：有利于通过规模经济机制（包括工厂规模经济和企业规模经济）提高生产效率；能
够通过范围经济和多角化经营节约市场交易费用；为技术的持续发展提供动力和物质
基础。事实上，在新经济逐渐兴起和经济全球化不断推进的新形势下，由特殊的成本
结构、网络效应（指技术或产品之间的系统性和相互依赖性以及消费者之间的相互影
响即网络外部性）及正反馈机制、转移成本及锁定所形成的信息产品生产与使用中（
指需求方，与生产方相对）的规模报酬递增及由此带来的强者恒强和“赢家通吃”的
格局，以及新一轮大规模并购浪潮的汹涌而至和逐渐激化的国际竞争都在一定程度上
使适度集中型市场结构得到强化。
    基于此，笔者提出构筑介于“缝隙”竞争模式和“原子式”竞争模式之间的“规
模型竞争模式”。规模型竞争模式，有利于实现规模效益与竞争活力的最佳组合；有
利于在技术创新中将竞争压力与企业规模有机结合起来；有利于处理好实际竞争与潜
在竞争这两种不同竞争形式之间的关系。
    （2）创建规模型竞争模式的具体构想。规模型竞争模式的创建包括两个层面：
一是产业层面；二是“亚产业”层面。就产业层面而言，应以规模经济与竞争活力相
兼容的有效竞争作为基本原则，对垄断性行业中残存的自然垄断性业务领域（主要是
指某些固定网络性操作业务，如电力产业中的线路等输（配）送网络业务，电信产业
中的有线通信网络业务特别是本地环路服务，铁路产业中的铁轨网络业务等，以及某
些“瓶颈”环节，如车站、机场等）和已经变异成为非自然垄断性的业务领域（如电
信业的长话、移动和增值业务，电力行业的电力生产和供应业务，铁路和民航部门的
客货运输服务等），区分实行不同的产业组织模式。对于自然垄断性业务领域，一般
只能仍维持独家垄断的格局，但应作为政府规制的重点，设计模拟竞争机制或含有利
润刺激的激励性规制机制，以刺激企业提高效率；而在大量非自然垄断性业务领域，
则完全可以打破独家垄断格局，通过适度的分拆和放宽市场准入，形成竞争性寡占的
市场结构或者竞争主体再多一些的垄断竞争型市场结构，然后通过充分的市场竞争和
企业间的市场化合并推动产业的集中，走向更大规模和更高水平的竞争，实现垄断—
分拆—竞争—再整合的过程，以此增强产业的国际竞争力
    就“亚产业”层面而言，主要是要突破传统单一大规模组织模式的弊端，同时提
高市场的组织化程度，尽力克服纯粹企业科层形式较高的内部组织成本和纯粹市场形
式较高的外部交易成本，在努力保持和发挥大企业固有规模优势的同时，又注意引入
具有灵活性和竞争性优势的中小企业。通过企业集团、企业系列以及虚拟化网络等组
织形式，将众多中小企业有效地组织起来，按照专业化分工和资源共享的原则纳入大
企业的协作范围之内，在价值链的关键环节上层开合作，由此形成以大企业为轴心的
大中小企业之间分层竞争、跨层协作的规模型竞争优势。
    　　3.产业重组：实现规模型竞争的一个重要步骤
    为了实现规模型竞争，对垄断性行业原有的“大一统”的组织架构进行重组是非
常必要的。概括起来，目前阶段可供选择的重组模式主要有四个，即横向分割模式（
也称按地区分割模式）、纵向分割模式（也称按业务分割模式）、网运分离模式（注
：网运分离模式可以看做是纵向分割模式的一种特殊形式。）（这其实是铁路部门对
这一产业重组模式的称谓，有时也被称作“上下分离”模式；而在电力部门和电信部
门，又分别被称作“厂网分开”模式和“基础网与服务分离”模式）和数网竞争模式
（或称网络竞争模式）。每一种模式都有其显而易见的好处，但也都面临着各自的问
题和挑战。笔者只想强调，在选择具体的重组模式时，应遵循三个基本原则，即利弊
共存的成本—收益比较原则（或称为次优原则）、福利效率最大化原则和灵活动态原
则。也就是说，在现有的可供选择的重组方案中，应尽可能选择利大于弊的方案，或
者说能够带来福利效率最大化的那种方案。同时，要注重福利效率准则的动态特征和
相对意义，根据各个具体部门的实际情况并随着时间、地点、条件的变化而随时进行
灵活动态调整。
    　　　　二、产权制度改革：引入非公有资本，实现公私资本的相机参与
    　　1.非公有资本参与：一种有效的制度安排
    长期以来，中国的垄断性行业在组织形态上是以公企业（Public Enterprise）
的形式存在的。它的特点有三：一是在产权安排上，为政府所有；二是拥有强有力的
供给垄断权，具有政府垄断与厂商垄断合二为一的特征；三是处于公方规制之下。在
这样一种制度安排下，由于企业属性的内在对立性，企业目标的多重性，以及企业约
束和激励机制的不足，导致企业效率低下，绩效较差。这就要求对传统公企业进行改
革，使其尽可能变革为效率化的组织形态。目前来看，改革的主要内容就是大力引入
非公有资本，以提高运营效率；减轻财政投资的压力；通过投资潜力很高的基础设施
类证券的发行，丰富资本市场的投资品种，增加市场供给，从而促进资本市场的发展
。
    事实上，允许非公有资本参与提供基础设施服务的意义还不止于此。要看到，垄
断性行业以引入竞争为核心的市场化改革，其题中应有之义只能是不同资本所属厂商
之间的较量。如果引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入
者也基本上是国有企业，那么，引入竞争就只是为了拆分而拆分，就只是国有企业之
间的利益调整或者作为所有者的国家管理企业的数量发生了变化，而并不能产生以明
晰产权为基础的真正意义上的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间
的恶性竞争。其结果，很可能是既有效率低下之弊，又无规模效益之利。从另一个角
度看，如果只是在单一国有或国有投资占主体的所有制结构中引入竞争，那么所有竞
争者的利益主体只是一个，即国家国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被
淘汰都将是国有资产的巨大损失。因此，对于政府主管部门来说，它表面上可能希望
引入一些竞争做点缀，但实际上并不愿在各个经营者之间鼓励真正的竞争，最终形成
的只能是既非垄断也非真正竞争的局面。因此，对于中国的垄断性行业而言，在开放
竞争之后（或者说是同时）还必须进行所有制结构的改革，只有通过建立明晰、规范
的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成
有效的竞争，并最终达到提高效率和改善福利的目的。
    　　2.“公私资本相机参与”模式的构造
    决定垄断性行业非公有资本参与程度的因素很复杂，但概括起来，主要有二：一
是自然垄断性的程度；二是公共性或外部性的大小。自然垄断性的大小基本上决定的
是非公有资本能否进入的问题，而公共性或外部性的大小基本上决定的是非公有资本
愿否进入的问题。当然，还有一类原因，决定着非公有资本应否进入的问题，如有些
项目出于安全、保护消费者利益等方面的考虑可能不适合非公有资本的进入。
    从自然垄断性的角度看，非公有资本参与可以在两个层面实现。一是非公有资本
可采取资本形式进入。虽然自然垄断性项目的性质是非竞争性的或竞争性不强的，但
这与项目本身是否盈利并没有必然联系，就是说，自然垄断性项目也可能是盈利性项
目。这样，即使是具有整合效应的网络基础设施，也可以将投资环节与运营环节分开
，在投资主体上不一定非要求国有独资公司不可，也应该考虑对非公有资本开放，通
过股份制形式实现多元化投资。二是非公有资本采取经营权形式进入。在某些具有网
络特征和自然垄断特性的领域和环节，尽管结构性和策略性进入壁垒的存在使得非公
有资本通过“市场内的竞争”方式实现进入难度较大，但通过政府特许经营、委托经
营或承包经营等制度安排仍可确保非公有资本通过“市场的竞争”方式实现有效进入
。此外，随着技术创新（特别是互联互通技术和业务分割技术的发展）、市场容量扩
大和金融创新的出现，垄断性行业中某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，
其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服，成为能够引入非公有资本的非自然垄断性业务或
环节。比如，基础设施具体的服务运营环节，线路等网络基础设施的养护维修以及工
程项目的设计、施工等，都是可以按市场化、商业化原则运作的。
    从公共性或外部性的角度看，决定非公有资本参与程度的关键因素是盈利前景。
根据外部性的程度进而盈利性前景的大小，一般把基础设施项目的投资分为ABCD四类
（注：参见国务院发展研究中心调查研究报告，2000年第157号。）：A类是纯公益性
项目：产出服务无偿提供，不仅谈不上投资盈利，就连日常经营费用和维修费用也要
从外部补充；B类是低收费项：产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和
维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利；C类是一般收费项目：营业收入补偿经
营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质的投
资；D类是能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。在这四类项目中，前
两类由于从根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四类由于具有盈利前景，因而是
商业性的；而第三类则需视情况而定。根据上述分类，对于能够盈利且非公有资本有
能力投资的商业性项目，应明确划定为非公有资本投资领域，这类项目通常都能通过
市场竞争达到良好的均衡状态，因此无需政府介入；而对于非公有资本不愿进入的无
经济效益或经济效益不高的非盈利性和公益性项目，一般只能由政府承担投资责任。
    当然，在上述公私参与原则的总体框架内，为尽可能地吸引非公有资本参与基础
设施的投资、建设和经营活动，也可采取一些灵活机动的非公有资本参与模式。比如
，经济效益好的基础设施项目固然可以吸引非公有资本参与，经济效益在短期内不大
明显的项目也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引非公有资本。
再如，即便是确实无利可图的基础设施项目，也不是非由政府直接投资不可，可更多
地进行顺应市场规律和借助市场力量，以政策作支撑吸引非公有资本的投入。此外，
为最大限度地引入非公有资本，对于那些难以形成价格的纯粹公共产品以及外部性相
当显著易形成亏损、必须由财政出资的公益性基础设施项目，也可以通过仿商业化运
作的制度设计吸引非公有资本参与。
    　　3.产权制度改革中的三个重点问题
    （1）有关投融资体制改革问题。从投融资的角度看，推动非公有资本进入垄断
性行业的方式有两种：一种是企业形式的进入，即通过消除非公有资本进入产业部门
的体制障碍和人为限制，实现非公有资本在经营形式上的进入或资本形式和经营形式
上的同时进入；另一种是资本形式的进入，即在企业形式进入不可能或不适宜的情况
下，通过多种方式吸引非公有部门将储蓄转化为基础领域的投资，从而仅形成资本形
式的进入。为推动非公有资本企业形式的进入，首先需要放松对非公有资本进入垄断
性行业的管制，同时确立明确的市场准入制度，改革以审批制为代表的行政性进入壁
垒，有效动员、吸引非公有资本公平进入基础设施领域。特别是对于非自然垄断性业
务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入非公有资本，实现竞争主体多元化
和股权结构多元化。为推动非公有部门资本形式的进入，应进一步扩大股份制的规模
，在增量资产和存量资产两个方面加大产权制度改革的力度。特别需要强调指出的是
，即便是自然垄断业务，也可实现投资主体多元化和经营主体一元化并存的格局。在
推动非公有资本进入方面，除发行股票这种融资方式外，还应发展多元的融资方式，
如发行可转换债券、各类建设债券以及设立基础设施投资基金等。
    （2）关于提高政府承诺的可信性（Commitments Credibility）以及政策的稳定
性问题。非公有资本参与投资和提供基础设施服务，有很多是建立在一揽子合同、契
约之上的。为此，要保证政府和非公有部门所订立的合同和契约内容明晰且切实可行
，并保持政府相关政策的稳定性和连贯性，使垄断性行业的非公有资本参与建立在一
个可预见的制度框架下；同时，要用法律的手段保证政府对非公有部门的承诺得以兑
现，使其得到应有的回报，当政府不能履行合同或改变合同而给投资者带来不必要的
损失时，也要给予其相应的经济补偿。总之，政府必须要使潜在投资者相信：投资者
一旦投资，将不会被事后要挟，政府将不会因外部环境的变化或迫于各种压力而放弃
当初的承诺；政府也要使潜在投资者相信：最初制定的政策措施一定会付诸实施，且
长期内不会改变（注：当然，为保持政府应对未来意外情况的灵活性，对政府承诺的
法律约束和对稳定政策的强制性规定应具有一定的弹性，但这种弹性要尽可能建立在
可预见的框架内。）。只有这样，才能降低非公有资本参与投资和提供基础设施服务
的政策风险，稳定非公有资本的投资预期，增强非公有资本的投资信心，以利于非公
有资本形成良好的投资预期。
    （3）如何客观地看待地方政府的参与问题。随着中国放权让利改革战略的实施
和财政体制改革的不断深化，地方政府逐步转变成为一个具有独立的经济利益、独立
的行为目标和行为模式的经济组织，成为一个追求自身（本地）经济利益最大化的“
经济人”。这就为地方政府更高效率地供给基础设施服务提供了可能。根据公共选择
理论，相对于中央政府这个“大集体”而言，由地方政府这个“小集体”提供具有公
共产品性质的基础设施服务应具有更高的供给效率。特别地，由于基础设施服务有很
多是地方性的，因此，将投资权力下放到地方政府能更准确地对当地的需要作出反应
和决策，能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的基础设施服务，从而能更好
地满足使用者。目前来看，在加速推进工业化和城市化的过程中，各地政府具有强烈
的投资基础设施的愿望，对其中的积极因素要加以充分调动，有效发挥地方政府在提
供地方性公共物品特别是公益性项目方面的正面作用。但也要看到，地方参与就其实
质而言仍然是一种政府参与，因此，也就难以彻底摆脱供给效率低下的羁绊，加之地
方政府投资的规范化问题和地方保护主义问题，所以对地方参与不可过度依赖，还应
该更多地挖掘非公有资本（尤其是国内非公有资本）参与的潜力，尽可能地吸引非公
有资本进行基础设施的投资、建设和经营活动。

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