行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最活跃的一部分权力。怎么适当而合理地控制行政自由裁量权，这一直是各国学者热切关注的课题。本文试对此作一探讨。

一　一个更有意义的课题：行政合理性原则

行政自由裁量权是一种必要而又必须着重控制的权力。

什么是行政自由裁量权？美国布莱克法律词典解释为：在特定情况下依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力（注：Hery Campbell Blak,M.A.Black's Law Dictionary,P. 419,St.　 Paul　Minn WestPub-lishing Co.1979。）。 王名扬先生在《美国行政法》一书中的定义是：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”（注：王名杨《美国行政法》，中国法制出版社1996年版，第545页。）。也有学者把它概括为，“我国的行政自由裁量权应该是行政主体（能以自己的名义对外行使行政权，并对行为后果承担法律责任的组织）在法定的权限范围内就行为条件、行为程序，作出作为与否和作出何种行为方面作合理选择的权力”（注：朱新力《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第258页。）。

行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求。由于现代社会的发展，现代行政范围的不断扩大，由于立法行为对社会关系的变化反应的迟缓性，所以国家通常以建立新的行政机关或授予行政机关相应的权力来应付新的社会问题。“管理最少的政府是最好的政府”这种说法已不适用于现代社会。现代社会需要能动的行政，能动的行政需要自由裁量权，这是社会发展的必然。

自由裁量权的存在与扩大，一方面有利于发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会的需要；但另一方面又可能对依法治国构成严重的威胁。因为，任何事物都有两重性，一个能动的政府搞得不好完全可能成为一匹脱缰的野马，对自由裁量权缺乏必要的监督极可能导致专制。

行政自由裁量权的滥用，可能违背法律授权的目的或原意，形成对法治的干扰和破坏。行政自由裁量权的滥用，可以造成对行政相对人合法权利的直接损害，导致行政权力的异化和腐败的产生。基于权力有侵犯性的一面，它表现为对人的统治、强制或压制的力量，从而易演变成为侵犯权利的坏东西，这在行政自由裁量方面显得更加突出。正如历史学家阿克顿勋爵所说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”（注：龚祥瑞《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年3月第1版，第472页。）。 行政自由裁量权的滥用能使行政相对人的权利与义务发生变化，或使相对人的权利增加、义务减少，或使相对人的义务增加、权利减少。因此，对行政相对人权利具有直接危害性。

应当明确，具体行政行为中的行政赋权行为的功能是创制权利，即赋予行政相对人一定的权力和利益。如行政许可、行政认可、行政奖励、行政救助，等等。按照经济学的稀缺性原则来观察，我们能发现，由于权力资源的有限性和人的需求的无限性，上述具体行政行为的自由裁量对行政相对人来说，就显得有相当重要的意义，因而可能导致行政权力的异化和行政行为人的腐败。

我们还特别应当看到，现实生活中的大量腐败行为大多与行政赋权行为的自由裁量有关，如土地批租、工程发包承包、某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至人事的安排、干部的使用等等。反腐倡廉要取得根本性的成效，恐怕还应从权力运用的源头抓起，切实研究对行政自由裁量权的控制。

以上种种情形提醒我们，继续只机械地照法条的字句来衡量行政自由裁量行为已严重阻碍现代行政的正当运作，我们必须越过字句寻求更高的理念，这就是研究行政合理性的重要动因。

行政自由裁量权的是否合理行使以及行使水平的高低是检验行政主体整体行政水平的主要标尺。行政行为分为羁束行为与自由裁量行为。羁束行为是指法律设定了实施行政行为的明确的具体的条件，行政机关只能严格按其设定的条件而实施的行政行为。而自由裁量行为是法律仅规定了行政行为的幅度和范围，行政机关在此幅度和范围内参与自己意志进行斟酌、选择而实施的行政行为。因此在某种意义上也可以说，自由裁量水平的高低是衡量公务员素质的重要的甚至是主要的标准，是行政主体整体行政水平的重要检验标尺。

对行政自由裁量权的控制主要有行政合法性原则和行政合理性原则。在这里，行政合法性原则主要审查行政自由裁量权行使是否合法，如行政自由裁量权的行使是否超越了法定的幅度范围而行政越权的违法，这是必要的但仅此是不够的。而行政合理性原则主要审查在法定幅度范围之内行使行政自由裁量权是否行使得合理适当，如是否违反法定的原意或出于不正当的动机，是否将相关因素纳入考虑或考虑了不相关的因素，自由裁量权的行使是否符合自然公平公正的要求，等等。由此可见，行政合理性原则不仅对行政自由裁量权的行使提出了更高的要求，同时又构成了对行政自由裁量权更高层次更高水平的控制。在人们长期以来只重视行政合法性原则对行政自由裁量权控制的情况下，着重研究行政合理性原则对行政自由裁量权的控制，具有更加重要的意义。