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上海亚通股份有限公司不服征收船舶港务费行政行为纠纷案代理词
作者:佚名  来源:不详  发布时间:2006-12-11 18:27:48  发布人:yujklj68kfg

作者:上海市天易律师事务所·郭国汀
  尊敬的审判长,审判员:

  上海市天易律师事务所接受上海海事局委托,作为本案被告委托代理人,经认真研究涉案事实,相关证据和有关法律,法规和规章,我们认为本案讼争的征收船舶港务费的行为合法与否,涉及两个问题:一是被告的法定职权,根据《关于组建中华人民共和国上海海事局的通知》(交人劳发[1999]292号)(证据1)、《上海水上安全监督规则》(证据2)、《上海海事局、上海市航务管理处关于贯彻落实(交通部、上海市人民政府关于上海水上安全监督管理体制改革的协议)的具体交接协议》(证据3)等规范性文件的规定,被告有权在包括崇明等三岛临长江水域的辖区内依法征收船舶港务费,此属双方不争之论。二是被告向原告征收讼争的船舶港务费法律依据,其中争议焦点是依《港口费收规则》等规范性文件规定在何种情况下被告有权征收船舶港务费?

  原告指责被告征收讼争的船舶港务费不合法,其主要理由为:(1)讼争船舶航行于上海港区域内、没有“进出港”行为;(2)崇明等三岛航线属上海城市公共交通范畴。因此,不应列入船舶港务费征收范围。被告抗辩认为征收船舶港务费是其法定职权,征收讼争的船舶港务费有充分的法律依据。

  为便于合议庭客观公正地审理案件,兹归纳本案基本事实如下:

  1994年8月,根据交通部(1992)967号<关于调整交通部直属及双重领导港口内贸港口费收标准的通知>,上海航务管理处向向原告亚通公司由宝杨路码头,石洞口码头至崇明的轮渡(包括车客渡,客渡)按船舶每航次各征收每净吨0.25元船舶港务费;

  1999年10月根据上海海事局,上海市航务管理处关于贯彻落实<交通部,上海市人民政府关于上海水上安全监督管理体制改革的协议>的具体交接协议,崇明,长兴,横沙三岛的航务管理及船舶港务费征收权划归上海海事局。并经交通部与上海市政府书面正式确认。上海海事局向原告征收由吴淞至长兴,横沙,崇明的轮渡及由崇明至吴淞的轮渡(客船,车客渡船)的船舶港务费。

  2003年12月,原告以被告征收船舶港务费于法无据,诉至法院请求判决撤销征收船舶港务费的行政行为及返还自2001年1月起征收的两年船舶港务费合计人民币8,312,297.00元。其理由主要有如下几点:(1)被告征收船舶港务费没有明确的法律依据;(2)原告系公用事业类企业,原告船舶在上海港界范围内营运,没有驶出上海港;(3)原告轮渡与客轮属上海城市公共交通同一性质。

  兹根据涉案基本事实,相关证据和有关法律,法规和规章,提出如下代理意见,敬请合议庭慎重考虑:

  一、 讼争船舶属于船舶港务费的征收范围

  1.1《上海水上安全监督规则》明确规定在上海港水域范围内的一切船舶均属于安全监管对象,船舶应按国家有关水上安全监督收费规定按期交纳船舶港务费(证据2 第3条和第16条)。质言之,除非法律明定免征船舶港务费的船舶者,一切船舶均应依法交纳该费。

  1.2《港口费收规则》规定:交通部直属和双重领导沿海港口向航行国内及国内运输的货物收取的各项费用,均按本规则办理;其第九条具体规定了船舶港务费的征收标准、第十一条以列举方式对“免征船舶港务费”的船舶作出了具体规定:唯有“遇难和避难船舶,非营运的军事,公安,边防,海关,检疫,捕鱼及港内工作船舶,非运载旅客或货物的船舶”,才能免征船舶港务费。换言之,凡不属此列举范围的一切船舶均有义务交纳船舶港务费;崇明三岛域属交通部直属领导沿海港口,而讼争的船舶并非前述可以免征船舶港务费的船舶。 而且,从逻辑上推论:即便是前述可以免征船舶港务费的船舶如果改变用途,用于营运,也须交纳船舶港务费。(证据5的附件二)。

  1.3作为被告辖区内安全监管对象的讼争船舶,应按国家有关水上安全监督收费规定按期交纳船舶港务费和有关费用;被告向原告征收船舶港务费适用《港口费收规则》(证据5的附件二)。讼争船舶为营运船舶、进出港有上、下客或装、卸货行为,不符合《港口费收规则》第十一条“免征船舶港务费”的列明规定,因此,原告应当按照《港口费收规则》第九条规定的标准交纳船舶港务费。被告将讼争船舶列入船舶港务费的征收范围有充分的法律依据。

  1.4 从立法技术言,有关征收船舶港务费的规定采用了一切船舶均需交纳船舶港务费,另行明确列举除外情况的立法技术。因此,凡不符合除外条件的船舶均在交纳船舶港务费之列。

  二、 被告向原告征收系争的船舶港务费是合法行为;

  2.1被告向原告征收船舶港务费采用了两种方式:一是严格按照《港口费收规则》第九条“船舶每进港或出港一次,各征收船舶港务费每净吨(拖轮马力)0.25元”的规定向原告征收船舶港务费(证据5);二是依据<上海市船舶港务费征收办法>第6条的规定精神,通过协议采用定额收费的方式(证据7和证据11)。

  2.2被告向原告征收船舶港务费的主要法律依据有:

  (1) 证据1 <关于组建中华人民共和国上海海事局的通知>:经与上海市政府协商,决定将上海市航务管理处管理的上海崇明岛,长兴岛,横沙岛临长江水域的水上安全监督管理职责划转交通部管理,组建上海海事局…负责辖区内船舶港务费的征收管理等工作。

  (2) 证据2《上海水上安全监督规则》第3条 “本规则适用第二条规定范围内的一切船舶”和第16条 “船舶应按国家有关水上安全监督收费规定按期交纳船舶港务费”;

  (3) 证据3《上海海事局、上海市航务管理处关于贯彻落实(交通部、上海市人民政府关于上海水上安全监督管理体制改革的协议)的具体交接协议》: “自1999年10月1日起,由上海海事局依法征收管辖水域的船舶港务费。”

  (4) 证据4国家物价局、财政部价费字[1992]191号文<关于发布交通部水上安全监督收费项目及标准的通知>附件<水上安全监督收费项目及标准> “一、船舶港务费:船舶每进港或出港一次,均以船舶净吨(拖轮马力)为单位征收船舶港务费…内河船舶每净吨0.35元。”

  (5) 证据5交运发[1992]967号文<关于调整交通部直属及双重领导港口内贸港口费收标准的通知>及附件二《港口费收规则(内贸部分)》: “第1条:交通部直属和双重领导沿海港口向航行国内航线船舶及国内运输的货物收取的各项费用,均按本规则办理…沿海地方港口可根据具体情况,参照本规则执行。”第9条:船舶每进港或出港一次,各征收船舶港务费每净吨0.25元。第11条: 遇难和避难船舶,非营运的军事,公安,边防,海关,检疫,捕鱼及港内工作船舶,非运载旅客或货物的船舶,均免征船舶港务费。

  (6) 证据6《关于颁发上海市船舶港务费征收办法的通知》:根据交通部<关于调整交通部及双重领导港口费收标准的通知>中有关船舶港务费征收的规定,现颁发<上海市船舶港务费征收办法>

  (7) 证据7《上海市船舶港务费征收办法》第2条:凡进出上海市内河港口,港区的各类船舶均属船舶港务费征收范围。市内轮渡免征;第3条(五)对申崇沙航区的客(渡)轮,车客渡轮以及其它航区的内河客轮(驳),按其每天实际进出港次数,减半计征船舶港务费;第5条:船舶港务费的计费标准为每计征单位每次0.55元(。第6条:船舶港务费也可以采用按月(季)统缴的方式征收,(二)申崇沙航区的客(渡)轮车客渡轮,每计征单位每月22元。

  (8) 证据8关于《上海市船舶港务费征收办法》中若干问题的具体实施意见(一):一 船舶进出港行为的判定:在签证管理和征收船舶港务费方面,船舶进出港是指:船舶在本管辖水域的任一地点有装卸货,上下客行为,或虽无装卸货,上下客行为,但以本管辖水域的任一地点为始发或到达。等相关规定。包括下列情况:1, 船舶在本管辖水域卸货或下客,然后又装货,上客后驶离;2,船舶在本管辖水域卸货或下客后驶离;3,船舶在本管辖水域装货或上客后驶离。

  2.3在1999年水监体制改革以前,由交通部上海海上安全监督局和上海市航务管理处分别在所辖水域内向原告征收船舶港务费,主要依据分别为国家物价局、财政部价费字[1992]191号文、交运发[1992]967号文及附件二《港口费收规则(内贸部分)》(证据4和证据5)和《上海市船舶港务费征收办法》及相关规定(证据7和证据8)。根据水监体制改革的要求,自1999年10月1日起,崇明等三岛临长江水域的水上安全监管、船舶港务费的征收管理由上海市航务管理处一并移交给被告(证据3)。

  2.4根据国办发[1999]54号《关于转发交通部水上安全监督管理体制改革实施方案的通知》精神(证据12),中央管理水域内的地方水上安全监督机构划归交通部管理后,其规费收入一并划归交通部管理。因此,体制改革后船舶港务费的收费范围并不随之而改变。依据该文件精神,应维持原有收费范围不变。向原告征收讼争的船舶港务费,业已经交通部及上海市人民政府同意,并按照其授权由被告与上海市航务管理处以书面协议予以确定《上海海事局、上海市航务管理处关于贯彻落实(交通部、上海市人民政府关于上海水上安全监督管理体制改革的协议)的具体交接协议》(证据3)。因此,交通部和上海市政府确认了由被告向原告征收讼争的船舶港务费行为的合法性并同意维持不变;显然要免征原告的船舶港务费或者调整征收范围,则必须经交通部及上海市人民政府共同认可、或者由其他有权的国家机关作出新的规定。

  2.5因此,被告向原告征收讼争的船舶港务费有充分的法律依据,系合法征收行为。被告的此种权利实际上是继承原由上海市航务管理处行使,并非新创设的权利。且经交通部和上海市政府确认收费原则方式不变。

  三、 原告认为被告征收讼争的船舶港务费不合法的理由不成立

  3.1应如何认定“进出港”行为

  3.1.1原告以讼争船舶航行于上海港区域内、没有“进出港”行为为理由,认为被告向其征收船舶港务费没有法律依据。原告的主要依据是(1)交通部水运司水运港口字[2000]41号《关于规范准确使用港口名称的函》及(2)交通部财企字406号《关于对港内从事营运的船舶不应征收船舶港务费的通知》

  3.1.2本代理人认为:

  (1)《港口费收规则》本身没有针对第九条的“进出港”行为作出具体的解释,但该规则第1条: “沿海地方港口可根据具体情况,参照本规则执行”,授权各地方政府可根据具体情况制定实施细节,而根据交通部<关于调整交通部及双重领导港口费收标准的通知中有关船舶港务费征收的规定>制定的《上海市船舶港务费征收办法》(证据7)及证据8中对“进出港”所作出的具体解释,完全符合《港口费收规则》第十一条规定精神,是对《港口费收规则》第九条及第十一条规定的细化,是符合实际的解释;这一解释与目前全国各地海事系统进行签证管理和征收船舶港务费的实际操作中对“进出港”行为的认定是一致的,尤其值得一提的是:该办法当年便已报送上海市政府各有关部门,特别是报送交通部政法司,和交通部运管司,得到了交通部认可;且实际执行数十年,从未有任何单位有过任何异议。

  (2)针对这一特定的问题交通部或国务院等有权部门也从未作出过与上述解释相矛盾的规定。因此,被告以“船舶在本管辖水域的任一地点有装卸货、上下客行为,或虽无装卸货、上下客行为,但以本管辖水域的任一地点为始发或到达”作为“进出港”的行为,并征收船舶港务费,符合证据5《港口费收规则》第九条、第十一条规定的精神;与证据10《船舶签证管理规则》中规定的签证管理的原则也是相符的。

  (3)在这一认定的基础上向原告征收讼争的船舶港务费是继承了原有的征收方式,且得到了交通部和上海市人民政府的正式文件的确认。

  3.1.3原告举证之《关于规范准确使用港口名称的函》是针对港口名称使用方面的“答复函”,而非针对征收船舶港务费的“进出港”行为的认定,与本案毫无关系,当然不能适用本案相关征收船舶港务费对港的认定。事实上,我国港口历来有贸易港口,费收港口,行政港口之分;该函是对贸易港口统一性而作出的答复,而非对费收港口的解答。

  首先,就征收港务费而言,进出港历来有其特定含义,且习惯上早已形成共识。亦即: 在签证管理和征收船舶港务费方面,船舶进出港是指:船舶在本管辖水域的任一地点有装卸货,上下客行为,或虽无装卸货,上下客行为,但以本管辖水域的任一地点为始发或到达。(证据8)

  其次,1995年12月《关于对港内从事营运的船舶不应征收船舶港务费的通知》是交通部财务会计司针对大连海事局“关于对营运性港内作业船舶征收港务费”(见证据13)这一特定事项所作出的答复。根据《财政部税务总局关于“港作船”、“工程船”的解释》(证据9),“港作船是指在港区内从事专项作业或专项服务的港务,海运,港务监督部门的船,如:引水船,清洁船,消防船,救助船,联检船,供应船等。不包括上述部门在港区内从事客货运输并收取费用的各类船舶。”讼争船舶显然不属港作船,而是专门从事客货运输收取运费以营利为目的的客车渡船及高速客轮,当然不属免征船舶港务费的船舶种类,该“通知”对讼争船舶根本不适用。值得提请合议庭注意的是:由交通部颁布的1997年3月1日之<长江干线船舶港务费征收办法>第8条: “无进出港口行为的港口作业船舶免征船舶港务费,便若改变用途从事港区间经营业务,也应按规定交纳船舶港务费”。该办法颁布在后,其用语为 “港口作业船”而非 “港内从事营运船舶”,且即便是港口作业船若用于港区间经营也应照章纳船舶港务费。表明交通部从未认可上述交通部财务会计司的答复函,事实上各海事局也从未执行该通知。

  第三,《港口费收规则》第三十五条规定“本规则的解释权属于中华人民共和国交通部”,因此,交通部财务会计司作为一个职能部门,无权对外就类似事项代表交通部作出任何规定,何况该通知充其量仅是针对大连会议讨论的: “营运性港内作业船舶”是否应当征收船舶港务费的内部复函,且明显系答非所问的产物,并不具有普遍适用性。原告对“通知”内容断章取义、片面理解。

  第四,应否征收船舶港务费应由交通部或者其上级机关依法按法定程序作出规定。原告以上述两个证据试图证明被告向其征收船舶港务费违法的理由当然不能成立。

  3.2原告认为讼争轮渡属公共交通范围,不应列入船舶港务费的征收范围。

  自2001年以来,上海市城市交通局等上海市地方政府有关职能部门以“崇明等三岛的车、客渡与黄浦江车、客渡同属城市公共交通范围”等为由,向交通部请求免征讼争的船舶港务费,但迄今并未得到交通部的批复同意。而被告向原告征收船舶港务费是依据现行有效的法律、法规和规章的规定征收的,被告认为:<上海市船舶港务费征收办法>(证据7)将申崇沙航区的客(渡)轮、车客渡轮与“市内轮渡”区别开来、并征收船舶港务费的规定,合法,合情,合理,也符合实际情况;讼争的征收行为由来已久并经交通部和上海市人民政府共同确认、并经书面认可(证据3)。至于上海市地方政府的职能部门作出的认定及请求免征船舶港务费的要求,出于地方利益考虑可以理解,但在得到相关的政府机关作出批复同意以前且原合法有效的<上海市船舶港务费征收办法>被正式撤消以前,被告向原告征收船舶港务费完全合法。

  3.2.1此外,对江轮渡的性质与崇明三岛客车渡的性质,虽然按目前有关规定似乎多少有些相似,然而,前者纯属公共福利市政补贴的公共交通;后者则系以营利为目的的经营性营运。此种情形相关法规早有相应规定,亦即: “进口或出口船舶的客货运费收入在船舶港务费两倍以下并持有证明者,免征船舶港务费”(证据5)。

  3.2.2 再者,值得提请合议庭注意的是,此种情形在全国普遍存在,各地方政府无不规定:对江轮渡免征船舶港务费,但从没有任何一个省份对类似崇明三岛客车轮渡也予免征船舶港务费的足资佐证。例如:

  (1) <长江干线船舶港务费征收办法>规定:城区内营运的对江客轮渡,免征船舶港务费;质言之,城区外者不可免,客车轮渡同样不得免;

  (2) <海南省船舶港务费征收办法>规定:在港区内从事经营活动的国内作业船舶,渡车船,客运船,旅游船,拖轮等,按月征收船舶港务费。

  (3) 江苏无锡市航道管理站站船舶港务费:客轮,车辆渡轮按每总吨0.25元征收船舶港务费;从事港内航行和作业的船舶按每总吨每月2.4元征收船舶港务费。

  (4) 天津港:港内工作船,非运载旅客或货物的船舶,免征船舶港务费。

  3.3 从船舶港务费的实际用途来看, “船舶港务费主要用于各级港航监督机构实施水上交通安全监督管理所需的船艇,码头,车辆,通讯,监测,宣伟装备的建造,购置,维修,更新以及办公用房,装备,业务费用和港航监督人员的工资等支出。”海上安全监督部门为海上交通安全投入了大量财力人力物力,讼争船舶的每一航次都享受了国家海事部门提供的专业服务, 对于在辖区内任何有上下旅客,和货物的船舶征收船舶港务费理所应当。

  3.4 征收船舶港务费的实质是依据船舶在港内是否有上下客货。有进出港行为并非必备要件,而有上下客装卸货的行为才是决定是否征收船舶港务费的实质要件。没有上下客货,即便有进出港行为也不征收船舶港务费,反之只要有上下客装卸货行为即应征收。对此,相关法规业已明确:非运载旅客或货物的船舶,进港船舶没有卸货下客行为,出港船舶没有装货,上客行为,均免征船舶港务费(<港口费收规则>第11条)。

  3.5因此,原告所提供的相关证据并不能证明被告征收船舶港务费法律依据不足,或者与现有规定相矛盾。

  综上所述,航行于崇明三岛的客轮,客车渡轮及高速客轮应依法交纳船舶港务费由来已久,1999年10月以前由上海市航务管理处管理征收;此后依据交通部与上海市政府协商确认,讼争的船舶港务费改由被告上海海事局代为征收。虽然交通部颁发的规范性文件本身规定得比较原则,但原规定已明确要求各地方政府可根据当地具体情况作出相应的具体规定(港口费收规则第1条)。上海市政府正是根据前述<港口费收规则>有关船舶港务费的规定,制定了符合上海市具体情况的<上海市船舶港务费征收办法>.作为其附件的<关于<上海市船舶港务费征收办法>中若干问题的具体实施意见>对船舶港务费中如何理解 “船舶进出港”行为作了更明确具体可操作性强的规定。这些规定一不与上位法规相矛盾;二与上位法规精神相符;三则是按照上位法规定精神制定的实施细则。同时,该办法及其附件,早在1994年便已向上海市政府各有关部门报备,同时向交通部和国家计委报送备案,事实上获得了上海市政府和交通部的认可。决定是否征收船舶港务费的实质要件并非 “船舶进出港”而是船舶是否有装卸货和上下客行为。原告的船舶,一非法定可以免征船舶港务费的船舶;二属载客载货之营运船舶;三不是港内作业船舶,四系以赢利为目的的经营性船舶。因此,被告依现行有效的法规和规章向其征收船舶港务费有充分的法律依据,并无不当;原告主张被告向其征收船舶港务费违法缺乏根据,与事实不符。其要求撤销讼争的船舶港务费征收行为并返还已收取的船舶港务费的诉请及具体理由均完全不能成立。至于其被纳入上海城市交通体系,运费不能随行就市,客观上可能导致其经营利润有所下降,这并非其拒缴船舶港务费的合法理由。原告完全可以举证证明其增加的非赢利航次,运费收入低于船舶港务费两倍,即可减免交纳船舶港务费或者由市政府按照市政公共交通补贴方式解决。船舶港务费的性质和用途,决定了该费用不能随意减免。基于上述事实和理由,敬请贵合议庭依法驳回原告的全部诉讼请求。

                                                         中华人民共和国上海海事局

                                                    委托代理人:上海市天易律师事务所

                                                                郭国汀律师

                                                              2004年3月11日

  注:本案以原告撤诉结案。
上海亚通股份有限公司不服征收船舶港务费行政行为纠纷案代理词
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